2012年，是中國電力體制改革啟動第十年。
　　
　　按照國人的慣例，這是一個需要回首和總結的時刻，亦是展望下一步的節(jié)點。
　　
　　有人說，十年電改失敗了；也有人說，十年電改停滯了；甚至有人說，以市場化為取向的電改，壓根就沒啟動過……
　　
　　當然，持“喜憂參半”的人還居多數。
　　
　　一項國外發(fā)達國家尚在探索的行業(yè)改革，放在中國僅僅進行十年的短短片段就欲蓋棺定論，多少有些簡單粗暴。
　　
　　回顧十年改革，第一步“廠網分開”，無疑是一個巨大的歷史進步。十年間，中國各路資本跑馬圈地，在國家經濟升溫向好的大背景下，中國發(fā)電總裝機迅速趕美超英，躍居世界第二位；電網規(guī)模、智能電網與特高壓電網技術，在世界首屈一指。
　　
　　中國也因此擺脫了長期的硬缺電問題，為世界工廠的成長提供了最有力的支撐。
　　
　　而第二步“主輔分離”，雖然爭議多多，但畢竟也是一個巨大進步。
　　
　　十年前的電改方案，確實是經典之作；但常言說得好，“計劃趕不上變化”。彼時的設計，是在能源供應充足的前提下，“量中求質”；但在實施初期，恰遇中國加入世貿后帶來的新一輪經濟大牛市，對能源的需求出現幾何式增長，“保供給”成為電力行業(yè)第一要務。自然，以提高效率為著眼點的電改處境尷尬。
　　
　　而且，前一階段的改革措施，“以拆為主”。競爭主體多元化，固然給行業(yè)帶來活力；但是，一體化的交易成本低廉優(yōu)勢也因此喪失。得失之間，確需仔細權衡。
　　
　　改革進入第十年后的今天，變化悄然而至。今年上半年全社會用電量同比增速明顯回落，引發(fā)了煤炭價格連跌。曾因“保供給”、“壓價格”而一直難有進展的電力體制改革，推進的前景日趨明朗。
　　
　　近年來，國務院領導頻頻在中央經濟工作會、年度改革思路中反復強調，深化電力體制改革和理順電價形成機制，是重要的改革任務。今年7月10日，溫家寶總理在經濟形勢座談會上指出，國家要在鐵路、能源等領域“抓緊做幾件看得見、鼓舞人心的實事”，以提振投資者信心。
　　
　　改革進入深水區(qū)，好啃的骨頭早已啃完，剩下的都是硬骨頭。電改下一步的“輸配分開”，也有部分專家和電網企業(yè)反對，而且反對理由也似充分。比如，配電到底是不是自然壟斷行業(yè)？國外學術界也爭論不休。
　　
　　人們相信，沒有十全十美的改革；但不改革卻一定是最壞的結局。目前，中國工業(yè)電價過高，能源使用效率低下，這正是進一步要改革的目標所在。
　　
　　“新電改”的設計者們認為，在新的框架下推進的改革，將取得“多贏”的效果——發(fā)電企業(yè)的售電價格上升，工商企業(yè)的用電價格下降，煤電矛盾逐步得到化解，多種所有制企業(yè)將擴大對電力的投資。在目前經濟增長下行壓力加大的情況下，有利于提高企業(yè)競爭力，發(fā)揮穩(wěn)增長的作用。以電改開端的一系列“深水區(qū)”改革，將使中國經濟煥發(fā)出新的生機與活力。
　　
　　2012，“新電改”起步元年?
　　
　　頂層設計重構
　　
　　“拐點確實已經出現”，多位研究宏觀經濟的學者接連發(fā)出感慨，認為中國經濟高速增長的時段，很可能已成“過去式”。
　　
　　作為經濟發(fā)展的動力車間，能源行業(yè)的拐點來臨得更加猛烈。2012年1~5月，全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量增幅顯著下降，全社會用電量同比增速明顯回落；目前全國煤炭價格連跌，市場萎靡。
　　
　　往年迎峰度夏時分經常出現的“電荒”、“煤荒”，如今已經不見蹤影。夏日之中，冬天的氣息彌漫開來，卻給多年來一直緊繃的煤電矛盾和能源緊缺帶來轉機，曾被“保供給”一度壓倒、停滯的電改，推進前景或可豁然開朗。
　　
　　呼聲重起
　　
　　以往匱乏的電力體制改革空間，正在急劇增大。
　　
　　7月上旬，中國能源界流傳著一個消息：國務院領導連續(xù)將有關電力體制改革的內參批給有關部門研究，其中包括重啟電改的呼吁。
　　
　　無疑，這個消息給正在感慨“逡巡十年”的電力體制改革派們帶來了很多新的期許。
　　
　　《財經國家周刊》記者聯(lián)系到長期從事能源公共政策研究的專家，國務院研究室綜合經濟司副司長范必。
　　
　　“第一步，要繼續(xù)完成主輔分開的任務。”此說，主要是針對電網企業(yè)而言，意在通過嚴格規(guī)范電網企業(yè)的業(yè)務范圍，來厘定輸配電成本，為下一步改革奠定基礎。
　　
　　眾所周知，在2011年，中國兩大電力輔業(yè)集團已經掛牌，但仍有一部分輔業(yè)資產留在電網內部，如輸變電設計、施工企業(yè)，相關“三產”、多經企業(yè)，其成本可能通過各種途徑，最后成為輸配電成本的一部分。
　　
　　另外，有的電網企業(yè)還新收購了裝備制造企業(yè)，輔業(yè)資產出現反方向膨脹。近年來，諸多發(fā)電企業(yè)和電監(jiān)會、理論界都大聲呼吁“調度獨立和交易獨立”。就此，范必認為應該“將電力調度機構從電網企業(yè)中分離出來，組建獨立的調度交易結算中心，負責電力市場平臺建設和電力交易、計量與結算，組織和協(xié)調電力系統(tǒng)運行，以確保電力調度交易的公開、公平、公正和電網的無歧視公平開放”。
　　
　　一些業(yè)內人士置疑，很多發(fā)達國家的調度機構就設在電網，中國有沒有必要調度獨立？范必解釋道，“調度獨立的本質是調度接受監(jiān)管部門的監(jiān)管�，F在世界上大部分國家實行了輸配分開，輸電網不是買賣電力的企業(yè)，而是一個中立的運行機構。在這種情況下，調度有的在電網內部，有的獨立出來，有的還直接隸屬監(jiān)管部門，各種情況都有，他們的共同點是，按照一定的規(guī)則接受監(jiān)管。但對于中國來說，由于輸配沒有分開，電網在電力買賣中處于壟斷地位，調度獨立出來，更有利于接受監(jiān)管，實現公平調度�！�
　　
　　對改革后電價走向的預測，是業(yè)界關心的話題。很多人認為，一旦實行市場化改革，會使電價大幅上升。范必不同意這種觀點，他說，“計劃電價、計劃電量、電煤雙軌制是造成高電價的原因。通過市場化改革，發(fā)電方與用電方進行直接交易，用戶的選擇權將大為增加，市場功能得到有效釋放，資源配置效率將大幅提升，結果將是發(fā)電企業(yè)的上網價格會有所上升，工商企業(yè)的用電價格會有所下降，煤電矛盾逐步得到化解”。
　　
　　十年拉鋸
　　
　　從2002年俗稱“5號文件”的《電力體制改革方案》下發(fā)，到2012年的十年間，中國電力體制改革艱難完成了廠網分開、主輔分離前兩個步驟。
　　
　　“前兩步改革很不徹底，遺留問題頗多”，業(yè)界人士普遍如此評價。
　　
　　“嚴格講，中國電力改革并非從2002年開始”，一位老電力人如是說，“從20世紀80年代初期的‘集資辦電’開始，中國電力改革就一直沿著一條相當清晰的路線推進”。
　　
　　20世紀80年代以前，中國電力行業(yè)一直實行垂直一體化的壟斷模式。這種模式，曾在那個特定歷史時期，對電力工業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用。
　　
　　但是，隨著經濟發(fā)展，“缺電”越來越嚴重，暴露出了該模式難以克服的弊端。
　　
　　在強大的能源需求推動下，“集資辦電”應運而生，并且發(fā)揮了強大的“鯰魚效應”，在多年來壟斷封閉的電力體系中撕開了一個缺口。
　　
　　除了緩解電力短缺，“集資辦電”還在電力央企之外，培育了諸多發(fā)電主體。這些新生力量不斷發(fā)展壯大，直至占據中國發(fā)電裝機半壁江山，最后量變引發(fā)質變。因為原有的垂直一體化壟斷體制無法做到“三公調度”，廠網不分造成的矛盾已經不可回避。
　　
　　2002年廠網分開實現后，國家電力改革領導小組在2004年將第一份成形的“主輔分離”改革方案上報，卻因“電荒”席卷全國而擱淺。
　　
　　2007年年底，國資委牽頭，會同兩大電網及相關部委共同制定《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業(yè)一體化重組方案》；但2008年年初，南方突然遭遇大面積雨雪冰凍災害，導致大量電力設備損壞。兩大電網公司隨后聯(lián)合上書國務院，要求保留輸電施工企業(yè)——主輔分離再次停滯。
　　
　　2010年9月，電力體制改革工作小組同意了國資委制訂的主輔分離方案，并于當年11月上報國務院；2011年初，國務院同意該方案，并明確由國資委負責組織實施。
　　
　　2011年9月底，主輔分離重組后新組建的兩家電力輔業(yè)集團正式掛牌成立。
　　
　　但這期間，國家電網卻成立了發(fā)展電源的新源控股有限公司，國網麾下的中國電科院控股了電力設備商許繼集團，國網國際技術裝備有限公司無償受讓了河南平高電氣集團的全部股權。
　　
　　2011年底，華北電網被悄然拆分為國家電網華北分部和冀北電力公司，中國區(qū)域電網中的最后一個堡壘失守。當年為跨區(qū)競爭設置的區(qū)域電網已經被消解，“省為實體”的省級電網公司回歸、做大。背后隱含的，是國家電網公司實現“本部實體化”的意圖。
　　
　　在日益堅硬的集團堡壘面前，電改變成了一場時進時退的持久拉鋸戰(zhàn)。
　　
　　就連5號文件制定的電改路線，也屢次遭到各種質疑。
　　
　　2012年4月，國家電網公司總經理劉振亞在出版的《中國電力與能源》一書中明確反對“輸配分開”改革；彼時業(yè)界有人預測，憑借國家電網在業(yè)內的巨大游說能力和影響力，此說可能會導致中國電改的原定方案發(fā)生偏轉。
　　
　　經歷過第一輪改革的資深電力人士表示，當年“廠網分開”時，反對聲也很高，理由是強調“電力行業(yè)的特殊規(guī)律，是發(fā)輸供用瞬間完成，各環(huán)節(jié)之間不可分割，不適于像普通商品一樣引入競爭”，但結果恰恰證明了競爭的巨大力量；對于引入競爭后的安全因素等各種擔心，可以通過強化規(guī)則最大限度地避免。
　　
　　國家電監(jiān)會和能源局官員均表示，雖然電力改革路徑和方式眾說紛紜爭議不休，但“2002年5號文件提出的市場化改革方向，仍毋庸置疑”。
　　
　　再論輸配
　　
　　目前，輸配電價和輸配分開，已經成為下一步電改的焦點。分還是不分、何時分、怎么分，都成為亟待解決的問題。
　　
　　事實上，關于輸配分開的各種觀點，正在悄悄發(fā)生著變化。
　　
　　2011年，電監(jiān)會現任主席吳新雄履新后，在輸配領域頻頻發(fā)力。是年，電監(jiān)會制定并頒布《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，明確輸配電監(jiān)管目的、法規(guī)依據，規(guī)定了監(jiān)管內容和監(jiān)管措施，為深入開展輸配電成本提供了制度保障。
　　
　　2012年，電監(jiān)會提出要突出抓好的“六項重大監(jiān)管”第三項，就是“突出抓好成本與價格監(jiān)管”，其中特別提到：“科學界定輸、配電界面，明確輸、配電的成本構成，選擇企業(yè)進行監(jiān)管試點”。
　　
　　《財經國家周刊》記者獲悉，電監(jiān)會正計劃在深圳和蘇州，進行輸配電財務獨立核算試點工作。
　　
　　“輸配分開，在‘十一五’規(guī)劃和2011年的政府工作報告中，都提到了。但要思考具體怎么實現、怎么操作？到底要解決什么問題？”電監(jiān)會內部人士表示，當年輸配分開的改革設計，主要目的是“為了構建多元的市場主體，不是為了分開而分開”，“如果有其它辦法能達到這個目標，也沒必要一定輸配分開”。
　　
　　“從財務上講，開奧迪是成本，開桑塔納也是成本；吃鮑魚是成本，吃盒飯也是成本；職工年薪十萬虧損，年薪五萬可能就盈利，”，中央財經大學煤炭上市公司研究中心主任邢雷認為，“合理成本要搞清楚，這是最重要的”。
　　
　　2012年上半年，電監(jiān)會內部專門搞了一個監(jiān)管論壇，討論輸配分開問題，其中一些觀點值得關注。
　　
　　“輸配一體、網售分開，以省為單位更符合我國國情”，電監(jiān)會輸電監(jiān)管部主任么虹提出了這樣的觀點。他認為，輸電與配售電分開，或輸配電與售電分開，只是改革選擇的形式，“在此基礎上，電力調度職能逐漸過渡為政府職能”。
　　
　　電監(jiān)會市場監(jiān)管部主任劉寶華則認為，“輸配分開本身不是目的，不能引入競爭的輸配分開沒有意義，只會增加社會成本；鑒于目前電力改革的整體環(huán)境，這項改革可以采取循序漸進的方式”。
　　
　　劉寶華提出一種更為簡便的模式——大用戶開放，即暫不改變目前的電網體制，而是加快開放大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易，首先在規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)建立市場機制，“但必須界定好市場與政府的邊界，政府不再層層審批，而是只管輸配電價、準入條件、市場規(guī)則和系統(tǒng)安全”。
　　
　　一位能源局關注電力改革的官員表示，在早幾年，電監(jiān)會的觀點“非常激進”，堅持“一定要輸配分離，不輸配分離就沒法進行下一步改革”；但現在的一些觀點，和10年前5號文件設計的電力體制改革路徑相比，顯然已有所調整。
　　
　　今年4月，國家電網總經理劉振亞在著作中直言“繼續(xù)堅持輸配一體化、調度電網一體化”，引發(fā)了業(yè)界強烈關注。
　　
　　有國網系統(tǒng)內部專家告訴《財經國家周刊》記者，配電領域和輸電領域一樣，也是自然壟斷領域，不能自由競爭；應盡快實行“配售分開”，來替代“輸配分開”。
　　
　　國網能源研究院總經濟師李英介紹稱，“配電領域也是自然壟斷”的說法，其實來自國外，并非國家電網的發(fā)明；一些外國的電力體制改革模式，其實是輸配電下端放開電力零售市場，成立大量電力躉售商，實現電價的競爭。李英提供了美國學者薩莉?亨特寫的《電力競爭》一書，其中詳細介紹了美國的電改經驗。此書由世界銀行資助，已經在中國出版發(fā)行。書中堅持了“配電領域也是自然壟斷”的觀點。
　　
　　“輸配一體，網售分開......和我們觀點接近，但還不一樣”，中國社會科學院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹表示，是“分”還是“放”，一字之差，區(qū)別很大。
　　
　　“我們的觀點是強調放開，將來售電誰都可以售，對民資也可以放開，包括國網公司也可以售電；讓一個電網公司不去售電，顯然有問題”。
　　
　　“網業(yè)分離，主要解決的是公平競爭問題”，張昕竹表示，網絡型企業(yè)改革的基本思路，就是網業(yè)分離。“如果又做網絡又做業(yè)務，肯定要對競爭對手揉搓；只做網絡，那就對誰都一樣，沒有厚此薄彼的必要”。
　　
　　張昕竹認為，從監(jiān)管和公平競爭的角度看，輸配分開好像簡單，但仍需制定合理的輸配價格、合理的調度規(guī)則，“這和分離不分離沒有關系”。
　　
　　此前，張昕竹曾經對中國輸配分開的成本進行過量化分析。他表示，實行輸配分開將增加成本600~1800億元；這一結論被國家電網公司總經理劉振亞在《中國電力與能源》一書中引用。
　　
　　有專家指出，目前爭議的焦點，表面看是輸配要不要分開，實際上“涉及到未來中國電力行業(yè)體制改革往什么方向走，這是真正的改革深水區(qū)”。范必認為，“監(jiān)管部門與壟斷企業(yè)是天然對立的，全世界都是如此，監(jiān)管部門在原則問題上不能讓步”�！半m然輸配分開有難度，但大方向應當堅持，改革只要啟動起來，早晚要朝那個方向走”。
　　
　　窗口期
　　
　　煤價低迷，電力供應相對寬裕，這樣的行業(yè)狀況，一直被認為是電力體制改革、尤其是電價改革“窗口期”的特征。
　　
　　各種經濟指標顯示，現在這些特征無疑已經具備。
　　
　　回顧電改這十年，煤電矛盾長期不能理順，煤荒電荒輪番出現，導致改革的關注重點總在“保障能源供給”上，而忽略了用體制改革驅動能源效率提高。
　　
　　財政部財科所所長賈康（微博）認為，資源、能源方面的相關改革，是我國加快轉變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置的迫切需要。如果不能盡快化解已經積累多年的矛盾，那么優(yōu)化結構、走向集約、節(jié)能降耗、清廉高效的科學發(fā)展，將成為一句空話。
　　
　　諸多能源專家認為，目前煤價低迷，是實現資源價格改革的絕好時機，“應盡快把資源稅的覆蓋面擴大到煤，徹底理順煤電矛盾”。
　　
　　賈康近日撰文稱，“電力改革是我國現階段改革必須強調頂層設計、配套周密實施的一個縮影，前些年容易做的事已經做完，剩下的全是硬骨頭，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應財政體制改革，要涉及所有相關改革方案的整體配套設計”。
　　
　　范必亦認為，“最近煤價下跌，電企似乎日子好過了一些。但隨著經濟周期的變化，煤電矛盾仍會加劇。應當趁現在煤電矛盾不那么尖銳的時候加快改革步伐”。
　　
　　但民間和一些學者的擔憂，卻更為現實。“現在，很多領域一提改革我就害怕，改革就是漲價，想方設法漲價”，一位能源領域的學者表示，改革的目的，是通過市場競爭把價格降下來。
　　
　　“就像煤電聯(lián)動一樣，煤價上漲，企業(yè)不停奔走呼吁漲電價；煤價下跌，卻無人呼吁降電價。利益集團固化之下，誰會有動力和自覺改革？”一位長期關注電改的學術界人士的這句話，令人印象深刻。“公正地講，10年改革不斷取得進展，但真正留下深刻印象的東西不多”，電監(jiān)會有關人士這樣評價十年來的電改歷程。
　　
　　有專家認為，其中要害是因為“改革缺乏頂層設計”。
　　
　　“頂層設計這種說法，實際上本身就有問題”，張昕竹認為，頂層設計和市場化是有矛盾的，市場化本身就是市場決定的，是市場交易過程中產生的，不需要設計，也不需要頂層，“但電力行業(yè)確實需要頂層設計，因為這個行業(yè)有市場缺陷”。
　　
　　“廠網分開后，必須確定輸配電價；而為了核定輸電成本，必須要進行主輔分離；發(fā)電側競爭啟動之后，必須打破單一購買者的局面，必然要進行售電端改革，逐步放開用戶選擇權，才會形成完整的電力市場”，電監(jiān)會一司局級干部如是說，“改革的邏輯非常清晰，但進程卻又如此艱難”。
　　
　　一位資深電力行業(yè)人士表示，除了供需形勢因素之外，“外部壓力不足導致的政府決策無力”，是電力改革進展遲緩的重要原因。
　　
　　今年3月22日，國務院轉發(fā)了發(fā)改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中提出“深化電力體制改革，穩(wěn)步開展輸配分開試點，促進形成分布式能源發(fā)電無歧視、無障礙上網新機制，制定出臺農村電力體制改革指導意見。提出理順煤電關系的改革思路和政策措施”。
　　
　　該意見還提出，“穩(wěn)妥推進電價改革，實施居民階梯電價改革方案，開展競價上網和輸配電價改革試點，推進銷售電價分類改革，完善水電、核電及可再生能源發(fā)電定價機制”。此項工作，被指定由發(fā)改委、電監(jiān)會和能源局具體負責。
　　
　　“本屆政府臨門一腳，推進電改的決心已下，任務也已定下”，一位資深電力專家的話透露幾份無奈，“但改革如果錯過了最好的時機，就只剩迫不得已的選擇”。
　　
　　電改的另一個視角
　　
　　電力體制改革，電價改革是關鍵。沒有市場化的價格，電力市場亦是鏡中花水中月。
　　
　　然而，已經走了10年的中國電力市場建設，正是在一種沒有市場價格的狀態(tài)下展開的。目前，中國的上網、輸配和銷售電價，依然由政府部門核定。近日，《財經國家周刊》記者專訪了中國價格協(xié)會專家咨詢委員會委員李英。其長期從事電力技術經濟和電力市場化改革研究工作，曾參與起草過國務院的《電價改革方案》。
　　
　　《財經國家周刊》：隨著電力體制改革下一步何去何從的熱議，一些在業(yè)內沉寂已久的話題又開始重新被大家提起。例如“魏橋”。談電改，“魏橋”似乎是個繞不過去的話題，您對“魏橋模式”怎么看？
　　
　　李英：魏橋，很難稱其為模式。只能說是一個自備電廠，自建了小電網，向企業(yè)外的用戶供電。事實上，它既不符合國家政策支持的微電網，也不符合大的發(fā)展方向。這種模式，我認為是不可持續(xù)的。
　　
　　整個電力工業(yè)，包括中國也包括國外，都是從孤立電網一步一步發(fā)展成互聯(lián)電網的。聯(lián)網后，可靠性增加，道理很簡單，因為可以容納更多電源；一旦有電源脫機，完全可以通過大電網本身互補；電力質量也比較好，能夠對用戶進行持續(xù)的優(yōu)質的供電；另外和大電網聯(lián)在一起，可以減少整個系統(tǒng)的備用，比較經濟。
　　
　　《財經國家周刊》：輸配分開是電力體制改革的關鍵一步。當然，業(yè)界對此的探討也非常多。請問你怎么看待輸配分開，對電網而言，到底應不應該進行拆分？
　　
　　李英：我認為，在可競爭的領域進行競爭，一是發(fā)電，一個是電力的零售，而不是網絡，包括輸電和配電網絡。
　　
　　配電網也屬于自然壟斷，不可能搞重復建設。用經濟學的名詞講叫“成本次可加性”。也就是說，在同一地區(qū)，一家企業(yè)壟斷供電，要比多家企業(yè)競爭供電成本低。
　　
　　國外一些國家提倡的是網售分離。如果是輸配已分開，那就是在輸配分開的基礎上售配再分離。配電企業(yè)若同時也有售電業(yè)務，那它就不能作為市場競爭的主體來參與市場競爭。因為又配又售、又踢球又當裁判肯定是不行的。所以民營企業(yè)參與電力市場還有一條路，就是成立獨立的售電企業(yè)，未來隨著電改的深化，可以集中買電賣電。例如魏橋，可以通過大電網來批發(fā)電，來賣給別人。
　　
　　《財經國家周刊》：今年6月，能源局明確提出支持民間資本投資電網建設，但未提及具體細則；您認為民資該如何參與電網建設？
　　
　　李英：民資的進入現在有幾種方式，一種是直接投資。
　　
　　這一方面，投資發(fā)電企業(yè)是毫無障礙的，特別是投資清潔能源、可再生能源；
　　
　　而從電網性質上看，可分為公用網絡和專用網絡。公用網絡是自然壟斷型；民資如果進入，可能就是進入到專用線路里。
　　
　　直接投資外，第二個渠道是將來可以通過公眾持股，或直接購買電網企業(yè)的股票；但電網企業(yè)上市的很少，將來進一步深化國企改革，會不會通過上市讓公眾能夠對電網企業(yè)進行投資？
　　
　　更進一步，將來政府能不能允許電網企業(yè)向公眾發(fā)行企業(yè)債券？
　　
　　但很大的問題是，政府是否允許？回報能否達到民資的要求？國家電網的凈資產收益率實際上很低；而民資進入任何一個行業(yè)的目標，不是提供社會服務，而是追逐利潤。
　　
　　《財經國家周刊》：眾所周知，10年的中國電力市場建設，是在一種沒有市場價格的狀態(tài)下展開的。建立市場化的電價機制應成為改革的目標，請問在您看來，電價下一步到底該怎么改革？
　　
　　李英：現在的銷售電價，是一種“捆綁式”的電價，只告訴價格水平，不告訴價格構成。
　　
　　將來，必須告訴用戶價格構成；構成中不僅要告訴電價附加是多少，還要告訴費和稅各是多少；還應告訴發(fā)電企業(yè)成本占多少，電網企業(yè)占多少，損耗是多少。銷售電價構成要解綁，這個是發(fā)展方向。
　　
　　交叉補貼要逐步地取消，但不可能一下子解決。
　　
　　未來，電價一定要促進資源節(jié)約，至少能反映合理成本。現在，中國的能源環(huán)境是不可持續(xù)的；另外，一定要創(chuàng)造條件，推動市場化改革，使電價市場化。
　　
　　在韓國和日本，調價機制里也專門有“燃料價格”；不同的是，他們沒有審批，只是調節(jié)性的；而我們總怕CPI過高。比如煤電聯(lián)動，總是不及時，而且讓火電企業(yè)消化電煤漲價部分的30%成本，火電企業(yè)叫苦不堪。
　　
　　目前，風電的標桿電價，并未隨著造價降低實時降低，出現了對風電的“激勵過度”。五大發(fā)電企業(yè)都不愿意搞火電，都愿意做風電，這就是激勵過度。
　　
　　為什么現在直購電進展緩慢？也是不正常的機制造成的。政府讓電廠和電網都讓點利，政府也讓點稅，給企業(yè)造出了一種低電價，這不是真正的市場化。
　　
　　煤電聯(lián)動“完結篇”
　　
　　七月的炎炎酷暑中,煤炭企業(yè)正在紛紛墜入冰窖。
　　
　　“我們現在出差住酒店，成天把冷氣開到最大，盡量浪費電”，一位湖北煤商如此調侃說，“煤價不斷下跌，整個行業(yè)都很著急。發(fā)電量上去了，對煤炭才有需求”。
　　
　　這是十年難得一見的情景。煤炭電力這對冤家，一夜間地位大反轉。
　　
　　煤炭寒冬
　　
　　“現在沒忙什么，歇著呢”，一家山西煤炭貿易公司常駐秦皇島的代表語氣有氣沒力，“現在市場還是比較疲軟，繼續(xù)等”。
　　
　　所謂疲軟，是指5500大卡“山西優(yōu)混”，賣610元/噸還是走不動。
　　
　　這家公司在剛剛過去的6月，“成交了不到3萬噸；而去年行情好的時候，一個月成交都超過了10萬噸”。
　　
　　其他煤炭經銷商的日子大同小異。目前的煤價，使得很多煤礦都不愿意把煤發(fā)往港口�！耙环矫鏇]需求，另外夏天煤容易自燃。既然放港口也是賠錢，還不如不挖，暫時放假”。
　　
　　多個煤炭經銷商在秦皇島海運煤炭交易市場登記的聯(lián)系電話，已經變成空號，或者換了主人。
　　
　　中國煤炭工業(yè)協(xié)會有關人士表示，目前市場不景氣，有些民營煤炭經銷商“船小好調頭，可能已經離場”。
　　
　　“應該說高庫存有所改善。隨著南方氣溫升高，需求正在恢復正�！�，秦皇島海運煤炭交易市場總經理王立鋒表示，現在之所以煤價還在跌，是因為煤價對市場的反應有滯后性。
　　
　　王立鋒認為，目前煤價企穩(wěn)的跡象已經存在，“現在電廠消耗已經恢復正常水平；有些電廠甚至已經超過了最大日耗，只是由于前一段時間庫存較多，所以市場反應會滯后一些”。
　　
　　“目前運力還是正常的。去年大秦鐵路完成4.4億噸，今年計劃完成4.5億噸。按照進度，現在稍微虧欠一些，但還有半年時間”。王立鋒認為，“大環(huán)境不好說，但短期內煤市已經出現好轉跡象，7月應該比6月有所好轉”。
　　
　　中央財經大學煤炭上市公司研究中心主任邢雷認為，大宗能源物資的需求，不可能因為一點市場波動就有很大變動，實際上主要還是取決于宏觀經濟形勢。
　　
　　去年彼時，國際煤炭市場價格是每噸120美元左右，現在已經跌至每噸84美元左右，“國際煤價下行，導致進口增加較快”，幾方面因素疊加，造成了今年煤炭經濟下滑形勢比較明顯。
　　
　　不聯(lián)動了?
　　
　　“發(fā)電企業(yè)這段怎么再也不提煤電聯(lián)動的事了？”一位中國煤炭工業(yè)協(xié)會的專家這樣調侃，“煤價降了，電價要不要降？”
　　
　　這是煤炭聯(lián)動政策實施以來，第二次遇到這樣的問題；上一次，是2008年金融危機爆發(fā)時。
　　
　　煤電聯(lián)動政策，始于2004年年底。是年12月15日，國家發(fā)改委發(fā)布《關于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見的通知》，對煤電聯(lián)動計算方法、首次聯(lián)動的計算基準、電價調整周期、銷售電價與上網電價聯(lián)動等重要問題予以明確。當時規(guī)定，以不少于6個月為一個煤電價格聯(lián)動周期，若周期內平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5%，便將相應調整電價；但發(fā)電企業(yè)要自行消化30%的煤價上漲因素。
　　
　　煤電聯(lián)動政策的本意，仍是希望利用行政控制手段，削弱煤價上漲造成的發(fā)電企業(yè)成本上漲壓力；同時，亦能達到抑制通脹的目的。
　　
　　但是，該政策在實際實行過程中，一波三折，并未完全實現最初設想的目標；反而對市場公平和正在推進的中國電改，均產生了不利影響。
　　
　　在煤電聯(lián)動政策出臺之初，就有專家提出質疑：煤電價格聯(lián)動后，確定電廠上網電價的手段，只能采用成本法；否則，煤電價格聯(lián)動將無法實施。這意味著，早就因無法準確衡量電廠成本效率而為業(yè)界廣泛詬病的成本法，將以行政法規(guī)的手段繼續(xù)實行下去。
　　
　　彼時，還有專家預言，煤電聯(lián)動制度“可能增加發(fā)改委日后價格決策的難度”，并引發(fā)了市場對“回歸計劃”的強烈質疑，“發(fā)改委有可能將自己推上煤電矛盾焦點的前臺”。
　　
　　而電改的目標是形成競爭、開放的電力市場，由競爭形成上網電價。
　　
　　“現在，煤炭企業(yè)也會問，既然發(fā)改委有煤炭的最高限價，是不是也應該出臺最低限價？”邢雷表示。
　　
　　目前，發(fā)改委規(guī)定的電煤市場價不得高過800元的限價令已經沒有任何意義，“早就跌破那個價格了，很尷尬”
　　
　　很明顯，煤電聯(lián)動制度事實上成了“只跟漲不跟跌”的循環(huán)漲價制度；最終聯(lián)動帶來的漲價成本，又全部轉移到了企業(yè)和消費者頭上，造成整個社會運行成本的上升。
　　
　　邢雷認為，歷史遺留問題不可能一蹴而就，“但價格改革還是要通過市場化來解決”。
　　
　　煤價并軌時機
　　
　　“現在價格一天一變，重點合同煤價和市場煤價上次開會每噸還差100多元，這次開會卻只差20元錢”，一位中國煤炭工業(yè)協(xié)會專家稱。
　　
　　這已是近年來重點合同煤價和市場煤價差距最小的時期，而且差距仍在縮小中。
　　
　　國家能源局一相關官員向《財經國家周刊》記者透露，目前已有數省出現了“煤價倒掛”，即市場煤價低于重點合同煤價。他表示，現在是“最好的煤炭價格改革時機，電煤價格并軌，可為新一輪電改啟動打下基礎”。
　　
　　6月中旬，國家發(fā)改委經濟運行調節(jié)局會同綜合司、價格司，鐵道部運輸局、交通運輸部水運局、國家能源局煤炭司，煤炭工業(yè)協(xié)會和國家電網交易中心，共同組成調研組，赴晉、蒙展開調研。
　　
　　據了解，該調研的目的是“為進一步了解當前煤炭經濟運行和地方煤炭交易市場建設狀況，準確把握后期發(fā)展走勢”。
　　
　　此次調研，還就合并重點電煤價格與市場煤價格聽取了兩地企業(yè)和地方部門意見；有觀察人士認為，此次調研或可看成是電煤價格改革的先聲。
　　
　　一參與調研的有關部門人士稱，目前調研雖已結束，但并未最終形成結論，“詳情不便透露”。
　　
　　事實上，煤價并軌的呼聲，并非剛剛開始。早在濮洪九擔任煤炭工業(yè)協(xié)會副會長期間，煤炭工業(yè)協(xié)會就曾向國家發(fā)改委等部門遞交了關于煤價并軌的報告。
　　
　　“我認為是好事”，一位煤炭行業(yè)資深人士這樣評價煤價并軌。
　　
　　但是，中國諸多發(fā)電企業(yè)的想法，卻并非這么簡單。
　　
　　接近國家能源局的消息人士表示，政府有關部門已經找過五大發(fā)電集團研討取消煤價雙軌制問題，“但發(fā)電企業(yè)不同意，理由就是現在的市場煤價依然比重點合同煤要貴”。
　　
　　一位研究煤炭市場的專家調侃，“別著急，也許過幾天，重點合同煤比市場煤還貴出一大截，發(fā)電企業(yè)就該要求并軌了”。
　　
　　“對完全通過市場來買煤的企業(yè)而言，雙軌制就是一種不公平競爭”，邢雷反問，“憑什么你就可以買到低價煤，我就買不到呢？”
　　
　　但并軌，卻也不是“說說那么簡單”。國家能源局有關人士向《財經國家周刊》記者表示，“煤價并軌，是牽一發(fā)而動全身”。
　　
　　“必須作一個系統(tǒng)的、全產業(yè)鏈的市場化設計”，國務院研究室綜合司副司長范必認為，現在有關部門想把二者并軌，“初衷雖好，但難于實行”。
　　
　　范必眼中的并軌條件包括：鐵路運力市場化改革，電企上網電價放開，取消地方下達的煤炭指標和發(fā)電量計劃指標等等。
　　
　　“很多問題其實不是煤電雙方造成的，而是整個體制或者政策問題”，邢雷認為，煤炭、電力作為上下游緊密聯(lián)系的行業(yè)，應共進退，形成比較和諧的長期穩(wěn)定關系。
　　
　　“但現實是，你不聽我的、我也不聽你的”，“可以利用現在這個契機，通過市場化手段，把煤炭、電力更緊密地結合在一起”。
　　
　　地電試驗田
　　
　　電力體制改革的十年徘徊期中，地方電網“試驗田”的探索卻一直在自發(fā)進行。
　　
　　2012年上半年，關于地方電網與國家電網“龍蛇爭霸”的消息頻傳�！敦斀泧�家周刊》記者從電監(jiān)會獲悉，目前電監(jiān)會的相關部門對此非常關注，并將開展一系列調研。
　　
　　“地方電網有可能成為電力改革的突破口，甚至可能作為輸配分開的試金石。”7月下旬，一位正在地方調研的電力專家告訴《財經國家周刊》。
　　
　　大小電網
　　
　　電力系統(tǒng)外的諸多國人并不清楚：中國的電網，并非國家電網和南方電網一統(tǒng)江山；尚有大量大大小小的地方電網，分割其間。
　　
　　其中，規(guī)模較大的地方電網企業(yè)主要有5家，即陜西地電集團、內蒙古電力公司、廣西水利電業(yè)公司、四川水電投資經營集團、山西國際電力公司。以陜西地電為例，成立初期，陜西地電的供電區(qū)，在陜西省99個縣里占2/3；而這66個縣的售電量卻只占全省售電量的1/3。很明顯，都是些經濟欠發(fā)達地區(qū)。
　　
　　一般而言，大小電網間平時相安無事；但每當地電地盤內出現耗電大項目時，央企電網都會來染指一番。
　　
　　事實上，地方電網除了地域優(yōu)勢外，技術和電網安全保障水平方面，不如兩大央企電網，這在能源業(yè)界亦有共識。
　　
　　華北電力大學一專家介紹，2008年南方冰雪災害最嚴重的湖南郴州，“央企電網和地方電網都在搶修，但央企的進度明顯快得多”。
　　
　　國家電監(jiān)會發(fā)布的《2011年供電監(jiān)管報告》稱，“國家電網公司、南方電網公司所屬供電企業(yè)，供電總體水平普遍高于地方供電企業(yè)”。
　　
　　兩大央企電網還有其他的天然優(yōu)勢。比如，可在地電企業(yè)法定營業(yè)區(qū)內，興建高電壓等級變電站的配套配網供電設施，爭奪用戶；并可依靠規(guī)劃、設計、并網、調度等方面的壟斷優(yōu)勢，對地電企業(yè)接入系統(tǒng)實行各種聯(lián)網限制。
　　
　　比如，蒙西電網管內是中國著名的火電風電基地，但大量電力需要通過國家電網外送，“能送多少，人家說了算”，內蒙古電力公司黨委工作部一職工說。
　　
　　多年來，關于蒙西電網窩電極其嚴重的消息，不絕而耳；甚至有消息稱，內蒙古電力公司準備修建直通南方電網的直流特高壓線路，“飛躍國家電網”。
　　
　　“地方政府，當然是支持地方電廠和地方電網的；因為他們可以直接控制這些電廠、電網，鼓勵支持高耗能項目”，國家電網有關人士認為，在央企和地電公司的關系上，“地方政府自身的利益訴求起了重大作用”。
　　
　　這并不奇怪。除了一些地方水電企業(yè)歸地方水利部門管理外，地電公司的歸口管理部門，主要是各級地方政府的國資委、經信委和發(fā)改委�！暗仉娖髽I(yè)，資源開發(fā)在地方、電量消化在地方、解決就業(yè)在地方、利潤稅收在地方”。
　　
　　地電往事
　　
　　上世紀80年代，當時的國家電力部在全國范圍相繼上收了600多個縣級地方供電企業(yè)的管理權，歸其“直供直管”；其余1800多個躉售縣和自發(fā)自供縣，則仍由地方政府管理。這一階段，縣級電網管理體制分為三種類型：一種是直供直管型，由央企電網企業(yè)直接管理；一種是地方自建小水電、小火電和供電，即自發(fā)自供自管；占比例最大的類型則是第三種——躉售縣。所謂躉售，就是先向大電網購電，然后再轉賣給區(qū)域內的用電戶，類似于“先批發(fā)、后零售”。
　　
　　躉售電網，其資產仍然屬于地方政府（主要是縣級），一般稱之為“縣供電公司”。這些縣，多是其供電區(qū)域內電源較少、無法滿足用電需求，只能先向大電網購電，然后再轉賣給區(qū)域內的用電戶。
　　
　　用通俗的話來講，躉售供電企業(yè)，就是電力“二道販子”。
　　
　　1998年10月，“改造農村電網、改革農電管理體制、實現城鄉(xiāng)同網同價”工作開始，隨后實施了兩輪大規(guī)模的農網建設與改造；借此，國家電力公司下屬的各省市電力公司，對部分地方縣級供電企業(yè)實施了“代管”。
　　
　　而山東魏橋解列運行的小電廠和小電網，也肇始于彼時的山東電力短缺；之后其默默耕耘多年，才發(fā)展壯大如斯。
　　
　　這種局面，基本維持到了現在，沒有大的變化。這些歷史演變，為日后的中國電力體制改革，埋下了諸多伏筆。
　　
　　變與不變
　　
　　電網，帶有天然壟斷性質。一旦成型，基本“一成不變”；但其中的細微變化，若非業(yè)內人士，恐很難洞見其奧妙。
　　
　　躉售縣的變化，正是其中之一。
　　
　　按照2002年電力體制改革方案，輸配分開后，配電側要引進競爭機制，由兩個及以上配電企業(yè)在同一區(qū)域展開競爭；而躉售縣，因為存在和大電網不同產權的配電企業(yè)，自然是改革的最佳試點。
　　
　　《財經國家周刊》記者卻了解到，目前躉售模式已露日漸式微之態(tài)，很多躉售縣已經逐步劃轉給了央企電網。
　　
　　比如已經被拆分的華北電網，在2011年年初就已經基本完成了躉售縣的劃轉，其管轄范圍內的躉售縣都已經變成了國網的“直供直管縣”。
　　
　　國網河北電力公司管轄的冀南電網，其勢力范圍內的躉售縣資產上劃工作，即將大功告成。“現在邯鄲、邢臺、衡水三個市公司正在進行上劃，計劃今年6月完成”，國家電網有關人士告訴《財經國家周刊》記者，“這三市上劃完成后，河北南網區(qū)域就沒有躉售縣了”。
　　
　　國家電網公司內部人士向《財經國家周刊》記者表示，“躉售縣資產屬于地方，就無法納入市級電網整體規(guī)劃；只是代管的話，國網就不會投資建設新線路，比如110KV的農網架”，“這對地方經濟社會長遠發(fā)展，也是不利的”。
　　
　　但在經歷大規(guī)模農網改造之后，央企電網和地電企業(yè)之間，對于農電資產產權歸屬問題，一直爭議不斷。兩大央企電網認為，農網改造是央企從國債資金和商業(yè)銀行統(tǒng)貸資金建設的，并由央企電網統(tǒng)還這筆債務，農網改造形成的資產產權當屬央企電網所有。
　　
　　而地方政府和相關地電企業(yè)認為，中央和地方財政預算內專項資金，都是農村電網建設改造的資本金，央企電網所屬的各省電網企業(yè)不是農網資產的出資人；還貸資金主要是通過向省級以及以下用戶加價均攤方式籌集的，產權應該歸地方政府所有。
　　
　　還有一些“端不上臺面”的問題，如“地方政府領導時常把躉售縣供電企業(yè)當做蓄水池，政府部門想買部好車，領導親屬要安排工作，都會想到躉售供電企業(yè)”，“所以許多地方政府反對上劃”。
　　
　　國家電網一內部人士表示，在進行躉售縣資產上劃時，發(fā)現這些供電企業(yè)“有很多裙帶關系，管理不透明、不規(guī)范等問題嚴重”。
　　
　　但也有業(yè)界人士認為，地方電網相對薄弱，主要是因為在規(guī)劃、設計、調度和上網電價、電量等諸多方面，存在著體制性、歧視性的制約，很難在同一平臺上和大電網競爭。
　　
　　“苦樂不均”，中電聯(lián)有關人士表示，“有些躉售縣電力企業(yè)負擔重、收益少，地方政府根本不愿意要，交給央企電網，其實是甩包袱”。
　　
　　對于上劃，諸多躉售縣電力企業(yè)的員工卻表示歡迎，“成了央企職工，待遇和身份都將更有保障”。
　　
　　“上劃只是其中一種方式，上劃、代管、股份制、歸地方，都是允許的方式；如果對外資和民營資本開放，投資主體將更加多元化”，國家電監(jiān)會一官員稱。
　　
　　上世紀90年代，四川什邡曾試圖進行電網股份制改造，實現國家和地方兩個電網合一，共同參股，但是最終未能達成協(xié)議。據當時參與方案設計的電力人士表示，“主要還是利益沒有協(xié)調好”。
　　
　　僅是拾遺補缺？
　　
　　在電改“五號文件”中，地方電網被稱為“農電”；《財經國家周刊》記者在采訪中獲悉，電監(jiān)會一位負責人最近在聽取匯報時指出，“今后盡量不稱農電，統(tǒng)一用‘地電’概念”。
　　
　　傳統(tǒng)上，在“中央統(tǒng)一辦電管電”體制下，地電企業(yè)一直被認為扮演著“拾遺補缺”的角色，在中央電力企業(yè)延伸不到的地方發(fā)揮作用。
　　
　　在一些大型央企難以施展的地方，地電企業(yè)往往能充分利用其熟悉當地情況、人脈深厚、調動靈活、管理成本低等優(yōu)勢，建設小水電、小火電和小電網。
　　
　　有專家指出，地電企業(yè)也曾是電力體制改革的推動者。當年，有獨立利益訴求的地方發(fā)電企業(yè)大量出現后，為了追求效益最大化，它們嘗試了輔助業(yè)務社會化、采購招投標等當時來看很前衛(wèi)的措施，“電廠經營管理也從代營代管開始，發(fā)展到自營代管，最后大部分電廠在2000年前后實現自營自管，為后來的廠網分開埋下了伏筆”。
　　
　　隨著獨立電廠的增多，其與電網所屬電廠在調度計劃安排、費用分攤、電費結算、電廠服務等方面的利益沖突變得日益尖銳，導致以地電企業(yè)為主的各投資主體強烈要求改革，實現廠網分開。
　　
　　“從一定程度上說，正是地方發(fā)電企業(yè)的發(fā)展壯大，才最終推動了廠網分開”，有電力體制改革研究者這樣評價。
　　
　　地電企業(yè)目前面臨的形勢，顯然更加嚴峻。隨著各大區(qū)域電網的消失，央企電網“大一統(tǒng)”的趨勢日漸明顯，先天和后天的缺陷，硬件和軟件的弱項，讓地電企業(yè)有了“夾縫中求生存”的尷尬。
　　
　　但對于電力改革下一步，輸配分開該怎么走，有諸多專家寄希望于地電企業(yè)成為試驗田。
　　
　　“可以把目前已經實行了輸配分開的陜西地電等地電企業(yè)，作為樣本，進行深入研究對比”，有電力行業(yè)資深人士對《財經國家周刊》記者表示，這樣可以用事實來說明，輸配分開到底要不要搞、怎么搞、搞了到底好不好。
　　
　　國家電監(jiān)會《2011年供電監(jiān)管報告》稱，“部分地區(qū)配電網投入不足，供電能力不足，不能滿足經濟社會發(fā)展和人民生活用電需求”。
　　
　　報告中的數據顯示，從“十一五”期間到“十二五”期間，國家電網、南方電網輸配網建設與改造實際投資和計劃投資情況看，都是220千伏及以上電網投資規(guī)�！案�加”或“繼續(xù)”高于220千伏以下電網投資規(guī)模。
　　
　　而5家主要地方供電企業(yè)，同期220千伏以下電網計劃投資規(guī)模“明顯高于”220千伏及以上電網投資規(guī)模，且呈逐年增長態(tài)勢。
　　
　　“在配電環(huán)節(jié)實行投資主體多元化，是扭轉配電網發(fā)展滯后的重要對策”，一位研究地電企業(yè)的業(yè)內人士認為。
　　
　　國家電監(jiān)會新聞研究處處長李創(chuàng)軍撰文指出，開放購電側市場可以作為電力市場化改革的突破口�！耙恍┑胤揭呀浻幸恍┆毩⒂诖箅娋W的地方電力企業(yè)，可以先賦予這些企業(yè)購電自主權，開展試點”。
　　
　　“是通過兼并、繼續(xù)走大一統(tǒng)的道路？還是堅持多家辦電、培育多家市場主體，形成有效有序的競爭，走電力市場化的道路？這是下一步深化電力體制改革需要分析的重要問題”，一位電力行業(yè)資深人士感慨，“多年來，關于配網改革的觀點，從來沒有統(tǒng)一過”。
　　
　　“這幾次事件的爆發(fā)，是一個機會，來喚起下一步電力體制改革怎么辦”，這位電力行業(yè)資深人士對《財經國家周刊》記者表示。
　　
　　新電改應堅持市場化方向
　　
　　從電改元年2002年開始，中國發(fā)電裝機容量的曲線出現一個拐點，連續(xù)多年新增裝機達1億千瓦，極大地緩解了長期困擾我國發(fā)展的電力短缺問題。同樣的政府，同樣的企業(yè)，同樣還是那些人，卻創(chuàng)造出了前所未有的生產力，這就是制度變革的力量！
　　
　　這一輪電改打破了原國家電力公司高度集中、垂直運營的管理體制，實行了政企分開、廠網分開，形成了五大發(fā)電集團與神華集團、華潤集團等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。
　　
　　這一輪電力改革極大地增強了發(fā)電企業(yè)活力。在建設成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價平均降低了一半，企業(yè)的投入產出效率明顯提高。但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進展，一些重要的改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區(qū)域電力市場建設受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。例如,困擾中國經濟的煤電矛盾周期性發(fā)作；新能源發(fā)電困難；電力節(jié)能減排形勢嚴峻；工商企業(yè)用電負擔過重。這些都在很大程度上成為經濟發(fā)展的痼疾，削弱了我國企業(yè)的國際競爭力。探究種種矛盾的成因，大都源于沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。
　　
　　“計劃之手”延續(xù)
　　
　　一般說來，企業(yè)的銷售收入等于價格乘以產量。發(fā)電行業(yè)上網電價由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達的生產計劃決定。
　　
　　作為一個企業(yè)，在產品產量和定價上沒有自主權，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現象。
　　
　　人為設定的電價和發(fā)電量計劃幾乎不反映供求關系，也無科學依據。當電煤價格上漲或下跌時，發(fā)電企業(yè)無法自主調整、應對成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計劃時，基本上是按機組戶頭平均分配發(fā)電時間。
　　
　　例如，火電機組一年可以發(fā)電6000多小時，往往只給4000~5000小時。對這部分計劃內電量，電網企業(yè)按國家規(guī)定的上網電價進行收購，計劃外電量則降價收購。當電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。
　　
　　電力市場發(fā)育不足。2002年以來的改革，只是在發(fā)電領域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結構。電網企業(yè)集電網資產運營、工程施工建設、電力系統(tǒng)調度、電量財務結算于一身。電力體制改革十年以來，有的電網企業(yè)通過大規(guī)模收購兼并，將業(yè)務延伸至設備制造領域，對電網設備（如變壓器、繼電器、開關、電表、電纜電線等）形成生產制造和采購使用的內部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無法參與競爭，輸變電設備制造業(yè)界反映強烈。
　　
　　市場化方向
　　
　　傳統(tǒng)觀點認為，電力行業(yè)必須實行上下游一體化經營，由國家統(tǒng)一管理。隨著技術進步和管理創(chuàng)新，這種情況已有了很大變化。
　　
　　國外電力市場化改革的普遍做法是，在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)按照公平競爭原則建立電力市場，重新界定輸、配電環(huán)節(jié)的市場屬性，將輸電環(huán)節(jié)界定為非競爭性領域，由電網公司負責骨干輸電網的建設、運營；將配電環(huán)節(jié)劃歸競爭性領域，引入市場機制，形成大量配電、售電公司，作為獨立市場主體從事購售電業(yè)務。
　　
　　目前，發(fā)達國家的輸電網絡大都是由眾多電網企業(yè)組成全國互聯(lián)或跨國互聯(lián)輸電網，如美國有十個網、西歐（包括部分東歐國家）由十幾個國家電網組成。多張異步輸電網的好處在于，便于區(qū)域內資源配置和區(qū)域外的電力資源余缺調劑，并在安全性上高于全國一張同步網。5號文件就規(guī)定了全國設置6個異步運行的區(qū)域輸電網企業(yè)。
　　
　　重新界定輸、配電環(huán)節(jié)市場屬性，可以提高電力市場運行效率。從上世紀80年代以來，西方國家電力市場化改革主要遵循了兩條主線：一是打破垂直一體化的管理體制，從發(fā)電側的競價上網發(fā)展到逐步開放配電網，將單邊購買模式轉向批發(fā)競爭和零售競爭，逐步加大市場化力度；二是打破電力企業(yè)是公益性機構的傳統(tǒng)觀念，允許不同投資主體進入國有發(fā)電和配售電領域，實現產權多元化。
　　
　　盡管各國改革方式和次序有所不同，但基本上都選擇了對產業(yè)鏈進行分拆的路徑，建立了多買多賣的電力市場。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國，也在發(fā)電側和售電側開放了市場。各國電力改革實踐證明，重新界定輸配電環(huán)節(jié)市場屬性，對輸配電業(yè)務進行重組并不改變電網原有物理連結方式，不存在技術方面障礙，也不會影響電力系統(tǒng)安全。重組之后，市場機制將貫穿于發(fā)、輸、配、售各個環(huán)節(jié)，在體制上打通發(fā)電企業(yè)與電力用戶間的交易屏障，用戶的選擇權大為增加，市場功能得到有效釋放，電價普遍降低，電力市場的資源配置效率將提升。
　　
　　“新電改”思路
　　
　　參照國際經驗，深化我國電力體制改革需要進一步解放思想，重新界定各生產環(huán)節(jié)的市場屬性，并根據其特點對其業(yè)務組織模式進行重構。當前，應堅持確定市場化改革的正確方向，以界定競爭性業(yè)務與非競爭性業(yè)務為突破口，構建多買多賣的電力市場。
　　
　　第一，進一步完成廠網分開和主輔分離的任務。對近年來各級電網企業(yè)新收購的裝備制造企業(yè)，仍保留的輔助性業(yè)務單位，如輸變電施工企業(yè)等，以及相關“三產”、多種經營企業(yè)進行產權剝離。嚴格規(guī)范電網企業(yè)的業(yè)務范圍，電網企業(yè)不再從事輸變電主業(yè)以外的業(yè)務。
　　
　　第二，實施調度與交易獨立。電力調度在組織和協(xié)調電力系統(tǒng)運行和電力市場交易中具有舉足輕重的影響力，是電網企業(yè)維系獨買獨賣地位的主要手段。為了構建多買多賣的電力市場格局，同時為了便于監(jiān)管，我國應參考國外的做法，將電力調度機構從電網企業(yè)中分離出來，組建獨立的調度交易結算中心，負責電力市場平臺建設和電力交易、計量與結算，組織和協(xié)調電力系統(tǒng)運行，以確保電力調度交易的公開、公平、公正和電網的無歧視公平開放。獨立調度機構的運行由電監(jiān)會負責監(jiān)管，或直接劃歸電力監(jiān)管部門。
　　
　　第三，取消不合理的發(fā)電量計劃。目前各地下達的發(fā)電量計劃沒有法律依據和政策依據，國家電力主管部門也沒有下達過這一計劃，在新的電力體制改革方案中應當徹底廢止這一計劃指標。
　　
　　第四，建立市場化電價形成機制。改革基本方向是“放開兩頭，管住中間”，建立多買多賣的電力市場。即輸配電價格由政府制定，上網電價和用電電價放開。具體的步驟是，除了用電量占15％的居民生活和農業(yè)生產用電仍實行政府直接定價外，對各個電壓等級的工業(yè)和商業(yè)用戶，從高到低，逐級、限期實行與發(fā)電企業(yè)直接交易、合同供電，自行商定電力、電量和電價。所訂合同交電力調度機構校核后實施。合同履行后，用電方向相關電網企業(yè)支付規(guī)定的輸配電價。
　　
　　除了上述改革措施之外，電價改革中還應清理各種電價附加，改革征收方式。對各地違規(guī)自行出臺的電價附加堅持予以取締。對原有符合國家規(guī)定的政府性基金和附加，可以通過費改稅的方式，開征相關稅收。
　　
　　第五，政府對電網企業(yè)單獨定價、單獨監(jiān)管。近期可完善區(qū)域電網公司的現代企業(yè)制度，對配電企業(yè)實行內部財務獨立核算。在此基礎上，按照“合理成本加規(guī)定利潤水平”的原則，國家對各電網企業(yè)單獨定價，并由電力監(jiān)管部門對電網運行、電力市場進行監(jiān)管。
　　
　　第六，改革電網企業(yè)考核辦法。參考國際通行辦法，在電網企業(yè)的利潤水平由政府規(guī)定并封頂的前提下，應當將單位資產的輸、配電量和供電質量作為電網企業(yè)最主要的考核指標。通過改革考核辦法，促使電網企業(yè)專注于輸配電的質量和效率，努力降低成本，約束其一味追求資產規(guī)模的擴張行為，提高電網經營的專業(yè)化水平和安全水平。
　　
　　當前，進一步深化電力體制改革時機已經成熟，條件基本具備。近年，國務院領導在中央經濟工作會、年度改革思路中反復強調深化電力體制改革和理順電價形成機制，電力供需各方熱切期待改革出臺，政府有關部門也進行了積極探索。改革一旦啟動，可在較短時間內形成方案、付諸實施。預計改革后，發(fā)電企業(yè)的售電價格會有所上升，工商企業(yè)的用電價格會有所下降，煤電矛盾逐步得到化解，多種所有制企業(yè)將擴大對電力的投資。在目前經濟增長下行壓力加大的情況下，有利于提高企業(yè)競爭力，發(fā)揮穩(wěn)增長的作用，從而起到一舉多贏的效果。
　　
　　

來源：國務院研究室綜合經濟司副司長