“未來較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，煤炭仍將是我國主要的能源�！痹谌涨芭e辦的2011年中國節(jié)能與低碳發(fā)展論壇上，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員烏日?qǐng)D公開表示，“但從我們的調(diào)研來看，只要具備足夠的技術(shù)和良好的政策環(huán)境，黑色煤炭完全可以成為一種清潔能源�！�

　　資料顯示，我國是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國，2010年我國原煤產(chǎn)量達(dá)32.4億噸，消費(fèi)量達(dá)到34.27噸，均占世界的48%左右。因此，在中國煤炭清潔化利用，顯然比用新能源替代，更具有環(huán)保意義。

　　“應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)煤炭清潔生產(chǎn)和高效利用，從煤炭勘探、開采、洗選、加工和運(yùn)輸、轉(zhuǎn)化到最終用戶使用以及廢物處理的全過程中統(tǒng)籌安排�！睘跞�?qǐng)D對(duì)本報(bào)記者表示。

　　事實(shí)上，2011年下半年，全國人大財(cái)經(jīng)委成立專門課題組，就煤炭清潔生產(chǎn)與高效利用問題開展專題調(diào)研，已形成調(diào)研報(bào)告。全國人大常委會(huì)和國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)均對(duì)此報(bào)告作出重要批示，要求在編制“十二五”能源專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)“統(tǒng)籌考慮”。

　　烏日?qǐng)D對(duì)本報(bào)分析，目前，在國家層面缺乏對(duì)煤炭行業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃、布局，資金和政策等方面支持力度也不夠�！靶袠I(yè)管理弱化，已成為當(dāng)前煤炭領(lǐng)域諸多矛盾和問題長(zhǎng)期得不到解決的重要因素�！�

　　煤運(yùn)之痛

　　每年煤炭運(yùn)輸損耗達(dá)3000萬-4000萬噸。

　　《21世紀(jì)》：在當(dāng)下的煤電矛盾中，運(yùn)輸是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。課題組在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)煤炭的運(yùn)輸環(huán)節(jié)都存在哪些問題？

　　烏日?qǐng)D：我國煤炭資源分布總體上是西多東少、北富南貧，煤炭資源主要集中在“三西”（山西、陜西、內(nèi)蒙古西部）和新疆，而煤炭主要消費(fèi)地集中在東南沿海地區(qū)，由此帶來煤炭大規(guī)模長(zhǎng)距離調(diào)運(yùn)問題，耗費(fèi)大量運(yùn)輸成本和能源消耗。在現(xiàn)有運(yùn)輸條件下，鐵路運(yùn)煤損失一般在1%-2%之間，在大風(fēng)季節(jié)會(huì)更高，以此計(jì)算我國每年煤炭運(yùn)輸損耗達(dá)3000萬-4000萬噸，公路運(yùn)煤損失更大。

　　目前煤炭運(yùn)輸主要以鐵路和公路為主，其中近六成由鐵路運(yùn)輸。很多地區(qū)煤炭運(yùn)輸通道建設(shè)與煤炭產(chǎn)能不匹配，造成運(yùn)力緊張、矛盾突出和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)日趨惡化。內(nèi)蒙古外運(yùn)煤炭中有20%需要通過公路運(yùn)輸，其中鄂爾多斯有2/3的外運(yùn)煤炭依賴公路運(yùn)輸。公路運(yùn)煤比重過高不僅消耗大量石油，還把污染帶到各地，另外還造成高速公路經(jīng)常堵車和路面損害，既不經(jīng)濟(jì)也不合理。

　　還有的地區(qū)燃煤發(fā)電廠項(xiàng)目審批與電網(wǎng)規(guī)劃不匹配，有電卻送不出去，造成局部地區(qū)窩電嚴(yán)重。例如，內(nèi)蒙古東部呼倫貝爾的伊敏、寶日希勒、鄂溫克電站都發(fā)電不足，下達(dá)計(jì)劃不到4000小時(shí)，到了冬季這個(gè)問題更加突出。造成局部窩電的深層次原因還是體制問題。因?yàn)閮?nèi)蒙古電網(wǎng)屬于地方電網(wǎng)，不屬于國家電網(wǎng)，與華北電網(wǎng)的聯(lián)系不暢通，發(fā)了電送不出去。類似情況在河北也存在。由于涉及不同電網(wǎng)之間的電力調(diào)配問題，解決起來就比較復(fù)雜了。

　　《21世紀(jì)》：對(duì)解決煤炭運(yùn)輸難和損耗問題，課題組有哪些政策建議？

　　烏日?qǐng)D：從能源轉(zhuǎn)化效率來看，燃煤發(fā)電的熱轉(zhuǎn)換效率最高，輸電應(yīng)該是煤炭資源運(yùn)輸?shù)闹饕�方式，因此要加大電網(wǎng)建設(shè)力度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好不同電網(wǎng)的電力調(diào)配。在運(yùn)輸方式上，必要的原煤運(yùn)輸則應(yīng)主要依靠鐵路，減少公路運(yùn)煤比重。今后東南沿海等主要用煤地區(qū)應(yīng)加大煤炭進(jìn)口力度，充分利用國外煤炭資源，以彌補(bǔ)運(yùn)力緊張矛盾。

　　同時(shí)，煤化工包括煤制油、煤制氣等也是煤炭資源就地轉(zhuǎn)化的一種重要方式，但要考慮當(dāng)?shù)厮�資源情況和煤化工產(chǎn)能總體規(guī)模問題。同時(shí)，還要充分考慮西部煤炭主產(chǎn)區(qū)特別是少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展需要，特別是對(duì)于新疆等地區(qū)要適當(dāng)放寬發(fā)展煤化工的限制，支持西部煤炭?jī)粽{(diào)出省提高煤炭就地轉(zhuǎn)化率。

　　清潔煤的諸多政策缺位

　　煤炭領(lǐng)域的科技資金不足油氣的10%。

　　《21世紀(jì)》：我國在煤炭清潔化利用方面，是否具備自主技術(shù)？政府在對(duì)煤炭的研發(fā)投入上，是否跟得上形勢(shì)的需要？

　　烏日?qǐng)D：我國煤炭資源開發(fā)基礎(chǔ)理論和科學(xué)技術(shù)研究相對(duì)滯后，許多關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性科學(xué)問題和重大、關(guān)鍵技術(shù)亟待科研攻關(guān)。例如，在清潔煤技術(shù)方面，目前已建成的煤化工裝置中，采用國外技術(shù)和裝備仍占很大比例，如大型煤氣化爐、大型空分設(shè)備、甲醇反應(yīng)器、大型煤直接液化反應(yīng)器、關(guān)鍵泵閥等許多核心部件仍依賴進(jìn)口。造成這種局面的主要原因之一，就是長(zhǎng)期以來煤炭科技研發(fā)的投入低。在一次能源中，煤炭和油氣資源分別占到70%和20%左右，但煤炭領(lǐng)域從國家層面獲得的科技資金還不到油氣資源的10%，甚至比可再生能源還要低。在16個(gè)科技重大專項(xiàng)中，涉及煤炭科技的只有一個(gè)，這與煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比重、地位以及所做的貢獻(xiàn)相比都極不相稱。

　　因此，我們建議加大公共財(cái)政對(duì)煤炭科技，特別是關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)的投入力度，拿出更多資金支持煤炭領(lǐng)域科技開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，努力形成一批擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的科研成果，提高重大科技裝備的國產(chǎn)化率。盡快把“煤炭能源低碳發(fā)展”列入國家重大科技專項(xiàng)予以重點(diǎn)支持，針對(duì)一些核心和關(guān)鍵技術(shù)組織力量開展科研攻關(guān)。

　　《21世紀(jì)》：一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通常離不開財(cái)稅、價(jià)格和行業(yè)政策方面的整體環(huán)境。對(duì)此，課題組調(diào)研后的結(jié)論是什么？

　　烏日?qǐng)D：調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行財(cái)稅金融政策、價(jià)格政策、產(chǎn)業(yè)政策等對(duì)清潔煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度不夠，已有的優(yōu)惠政策中有的還不落實(shí)或因標(biāo)準(zhǔn)過高而適用范圍過窄，很多面還存在政策缺位等。

　　首先，有些稅收政策標(biāo)準(zhǔn)過高，企業(yè)很難符合條件。例如，稅法要求利用共生、伴生礦產(chǎn)資源達(dá)到100%，利用廢水、廢氣、廢渣的原料比例達(dá)到70%，才能享受減按90%計(jì)算應(yīng)納稅所得額的優(yōu)惠。又如，對(duì)煤矸石發(fā)電攙兌比例要求過高，許多企業(yè)反映如果煤矸石攙兌比例達(dá)到稅法規(guī)定的占到發(fā)電燃料60%以上的要求時(shí)，以現(xiàn)有的技術(shù)條件無法達(dá)到發(fā)電所需熱量要求。

　　其次，有些稅收政策適用范圍過窄，企業(yè)難以享受到。例如，現(xiàn)行政策規(guī)定生產(chǎn)原料中攙兌廢渣的比例不低于30%的特定建材產(chǎn)品可享受免征增值稅政策，但僅限于某些特定建材產(chǎn)品，不包括煤矸石和煤灰粉。又如，對(duì)燃煤電廠及各類工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的煙氣、高硫天然氣進(jìn)行脫硫生產(chǎn)的副產(chǎn)品實(shí)行增值稅即征即退50%的政策，僅限于石膏、硫酸、硫酸銨、硫黃等四種產(chǎn)品，而煉焦過程中產(chǎn)生的其他副產(chǎn)品則不適用。

　　再者，定價(jià)機(jī)制方面，利用低濃度瓦斯和煤矸石發(fā)電的電力上網(wǎng)和定價(jià)政策沒有得到充分落實(shí)，煤層氣價(jià)格定價(jià)偏低，開發(fā)利用也缺乏財(cái)政支持。

　　還有，清潔煤技術(shù)特別是投資大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高的煤化工示范項(xiàng)目缺乏多元投資渠道，油氣價(jià)格不到位也制約了煤制油、煤制氣項(xiàng)目的發(fā)展。

　　為此，我們提出三點(diǎn)建議，一是完善財(cái)政補(bǔ)貼方式，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大轉(zhuǎn)移支付對(duì)煤炭資源調(diào)出區(qū)的支持力度；二是放寬稅收優(yōu)惠門檻，擴(kuò)大優(yōu)惠政策適用范圍，進(jìn)一步減輕企業(yè)稅負(fù)；三是完善資源、環(huán)境稅費(fèi)制度，推進(jìn)資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，適當(dāng)提高資源調(diào)出省份礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中的地方分成比例，研究試點(diǎn)環(huán)境稅政策，建立健全排污交易市場(chǎng)。完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益分配機(jī)制，促進(jìn)資源開發(fā)收益不斷向基層傾斜。

　　應(yīng)盡早實(shí)現(xiàn)“氣隨煤走、兩權(quán)合一”

　　有的是側(cè)重“跑馬圈地”卻“占而不探”，有的是重抽采輕利用。

　　《21世紀(jì)》：有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國煤層氣資源十分豐富，是世界上僅次于俄羅斯、加拿大的第三煤層氣儲(chǔ)量國。但我國煤層氣開發(fā)一直進(jìn)展緩慢，對(duì)此，課題組怎么看？有哪些政策建議？

　　烏日?qǐng)D：早在20世紀(jì)50年代初，我國就開始開發(fā)利用煤礦井下抽放的煤層氣。目前山西煤層氣已注入西氣東輸主干線，山西沁水盆地南部煤層氣開發(fā)示范工程開始商業(yè)運(yùn)營(yíng)，但規(guī)�；�開發(fā)階段才剛剛起步。2010年，全國煤層氣抽采總量為90億立方米，利用量為30億立方米，利用率僅為33%，主要用于汽車動(dòng)力燃料、發(fā)電和工業(yè)燃料等。

　　根據(jù)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)，煤炭和煤層氣屬于兩類不同的礦產(chǎn)資源，分屬不同開發(fā)主體。煤層氣資源開發(fā)實(shí)行國家一級(jí)管理，勘查登記實(shí)行“申請(qǐng)?jiān)谙取钡脑瓌t，目前全國已登記煤層氣區(qū)塊的大部分都屬于三家中央企業(yè)：中聯(lián)煤層氣有限公司、中石油和中石化。煤層氣本屬煤炭伴生資源，二者共貯同一空間，密不可分。以山西省為例，這三家具有煤層氣開采權(quán)的中央

　　企業(yè)已登記的煤層氣范圍基本覆蓋了全省所有煤炭規(guī)劃礦區(qū)范圍。

　　但事實(shí)上，煤層氣與煤炭資源開采權(quán)長(zhǎng)期兩權(quán)分置，煤炭企業(yè)申請(qǐng)煤層氣抽采受到限制，采煤采氣一體化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。采煤和采氣兩權(quán)分置，還造成開發(fā)主體不明確。

　　非煤企業(yè)占有煤層氣礦區(qū)卻不及時(shí)開發(fā)，有的是側(cè)重“跑馬圈地”卻“占而不探”，有的是重抽采輕利用，制約煤炭資源整體開發(fā)和礦井的正常接替。同時(shí)，煤層氣與煤炭資源開發(fā)脫節(jié)，也給煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)帶來嚴(yán)重隱患。煤礦區(qū)平均每噸煤中含有煤層氣10-20立方米，最高含量達(dá)38.7立方米，一旦打開煤層，煤層氣就會(huì)噴涌而出，僅靠井下抽放無法達(dá)到井下瓦斯?jié)舛炔怀�過1%的安全生產(chǎn)要求。

　　為解決這一問題，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門已經(jīng)采取了一些對(duì)策措施，并出臺(tái)了一些文件。2010年11月2日，張德江副總理在全國瓦斯防治工作電視電話會(huì)議上明確指出，“希望下一步有關(guān)部門能夠研究、制定、出臺(tái)相關(guān)政策，將煤層氣和煤炭的采礦權(quán)合二為一，煤炭開采企業(yè)和煤層氣抽采企業(yè)組建聯(lián)合公司，走合作開發(fā)的路子。其中，煤炭企業(yè)為甲方，煤層氣企業(yè)為乙方，兩方合作，共同推進(jìn)。如果無法合作的，由政府裁決；如果兩年或三年達(dá)不成協(xié)議的，乙方退出�！钡�上述政策并沒有得到很好地貫徹和落實(shí)，目前為止這一問題仍然沒有得到有效解決。

　　建議國家有關(guān)部門盡快研究制定并出臺(tái)相關(guān)政策，從根本上解決這一問題，理順煤炭礦權(quán)和煤層氣礦權(quán)的關(guān)系，大力推進(jìn)采煤采氣一體化，支持煤炭開采企業(yè)和煤層氣抽采企業(yè)走合作開發(fā)共贏之路，盡早實(shí)現(xiàn)“氣隨煤走、兩權(quán)合一”。

　　來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道