“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度”，是黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》的明確要求。為盡快落實(shí)這一重要任務(wù)，財(cái)政部和國(guó)資委達(dá)成一致，由財(cái)政部負(fù)責(zé)編制總的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，國(guó)資委負(fù)責(zé)編制所監(jiān)管的中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。目前，國(guó)資委正積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，抓緊研究建立央企國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的具體方案，年內(nèi)有望出臺(tái)。 

    把中央要求落實(shí)到位的需要

    早在1993年，黨的十四屆三中全會(huì)就提出了“建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”。

    1994年通過(guò)的《預(yù)算法》及其次年通過(guò)的實(shí)施條例又一次提出建立“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”。但之后這項(xiàng)提議無(wú)疾而終，很重要的一個(gè)原因就是當(dāng)時(shí)的國(guó)資局隸屬于財(cái)政部，這就決定了國(guó)資管理不可能從財(cái)政中獨(dú)立出來(lái)。

    伴隨著地方政府探索國(guó)有資產(chǎn)管理體制的進(jìn)程，上世紀(jì)90年代，深圳、上海等地開(kāi)始探索國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度或類似制度，廣東、福建等許多地方也嘗試建立了國(guó)有企業(yè)紅利收繳制度、國(guó)有股轉(zhuǎn)讓收入的使用制度及相應(yīng)的支出管理辦法。

    隨著我國(guó)漸進(jìn)式改革的不斷深入，2002年黨的十六大決定對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行重大改革，2003年4月國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式設(shè)立，作為196家央企的出資人，這為建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度作好了體制上的鋪墊。

    2003年秋，黨的十六屆三中全會(huì)重新明確提出要“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度”，2004年和2005年國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件也多次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)這項(xiàng)工作。

    至此，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立似乎水到渠成。國(guó)資委正是特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)“老板”的角色。它編制的預(yù)算不是政府預(yù)算，是出資人的財(cái)務(wù)預(yù)算。 

    公共財(cái)政改革到位的需要

    在經(jīng)濟(jì)管理方面，政府客觀上具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理和國(guó)有資產(chǎn)所有者管理兩種職能。前者是憑借政治權(quán)力，以國(guó)家行政管理者身份對(duì)全社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)成分的管理，并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行分配與再分配，其目的是滿足社會(huì)公共需要和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展健康有序地進(jìn)行；后者是憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益進(jìn)行分配與再分配，其目的是提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益和國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

    我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算制度，是在政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能合二為一的基礎(chǔ)上建立的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支沒(méi)有單獨(dú)編列預(yù)算和進(jìn)行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支一起，混收、混用、混管，這種做法混淆了稅收和國(guó)有資產(chǎn)收益的界限，無(wú)法體現(xiàn)出政府作為社會(huì)管理者與國(guó)有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動(dòng)的運(yùn)行特征。

    隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深入，政府作為公共管理者與作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者兩種職能必須分離。財(cái)政改革的基本方向，是建立公共財(cái)政�！肮�共財(cái)政”理論的提出，標(biāo)志著國(guó)家財(cái)政應(yīng)逐漸從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出。在這種背景下，政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者，必須建立起獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本預(yù)算來(lái)全面掌握經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債，以確保國(guó)有資本保值增值和再投資的有計(jì)劃進(jìn)行。這樣，將國(guó)家作為國(guó)有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為社會(huì)管理者所擁有的行政權(quán)力相分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開(kāi)。 
 國(guó)有資產(chǎn)出資人職能到位的需要

    按照國(guó)務(wù)院授權(quán)，國(guó)資機(jī)構(gòu)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有監(jiān)管范圍內(nèi)國(guó)有資本收益的權(quán)利，體現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)出資人職能與政府公共管理職能分開(kāi)的原則。

    國(guó)有資產(chǎn)也具有一般資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要素：所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。只有建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，才能真正落實(shí)國(guó)有資本收益收繳。國(guó)資委作為政府特設(shè)的相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，代表政府履行出資人職責(zé)，管人管事與管資產(chǎn)相結(jié)合，責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)相統(tǒng)一。出資人就是要享受資本回報(bào)的，不能享受資本回報(bào)，國(guó)資委就稱不上完整意義上的出資人，也就沒(méi)法履行出資人的其他職能。

    比如，國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退，必然就是要進(jìn)的把資金投進(jìn)去、要退的把資金抽出來(lái)，這樣才能夠?qū)��?guó)企布局進(jìn)行調(diào)整。沒(méi)有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整是句空話。

    又如，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期存在著出資人不到位、產(chǎn)權(quán)不清的問(wèn)題，國(guó)有資本保值增值缺少制度保障。國(guó)資預(yù)算無(wú)疑是國(guó)資委最為看重的“管資產(chǎn)”的手段之一。對(duì)于國(guó)資委來(lái)說(shuō)，沒(méi)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算就管不住企業(yè)的投資行為。通過(guò)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，對(duì)資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，有利于國(guó)有資本出資人加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的約束與控制，以抑制國(guó)有資產(chǎn)的流失，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者應(yīng)有權(quán)益。

    目前，國(guó)有資產(chǎn)責(zé)任明確了，權(quán)利卻沒(méi)有完全到位；出資人代表機(jī)構(gòu)有了，職能卻沒(méi)有完全到位。事實(shí)上如果權(quán)利不到位，責(zé)任不可能真正落實(shí)。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)理論，企業(yè)所有權(quán)是指剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。如果國(guó)資機(jī)構(gòu)不掌握企業(yè)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，就不是真正的出資人，至少可以說(shuō)出資人權(quán)利不完整。

    因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是出資人的一項(xiàng)重大權(quán)力，這關(guān)系到國(guó)資委能否真正成為監(jiān)管有力、調(diào)控有效的國(guó)有資本運(yùn)作機(jī)構(gòu)。是否有國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算，實(shí)際上決定了國(guó)資委在多大程度上履行出資人的職責(zé)，也決定了國(guó)資委能有多大的作為。

    企業(yè)市場(chǎng)主體改革到位的需要

    中國(guó)國(guó)企最初實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，即企業(yè)將所有利潤(rùn)上繳財(cái)政，然后再?gòu)膰?guó)家財(cái)政那里獲得投資和彌補(bǔ)虧損。1994年稅制改革后，國(guó)企的稅后利潤(rùn)全部歸企業(yè)所有。有些企業(yè)既壟斷了國(guó)有資源，又享受稅收返還等財(cái)政支持政策，對(duì)處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的其他企業(yè)存在不公平傾向。國(guó)有企業(yè)沒(méi)有向國(guó)家上繳稅后利潤(rùn)，享有不需支付任何資本成本的優(yōu)勢(shì)，造就了眾多由內(nèi)部人控制的利益集團(tuán)，客觀上變成了實(shí)現(xiàn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的體制性障礙。

    在國(guó)家尚未建立國(guó)有資本收益收繳制度的情況下，企業(yè)擁有國(guó)有資本收益自由支配權(quán)，效益好的企業(yè)職工收入不斷膨脹，而困難企業(yè)的職工卻收入下降，由此產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部分配秩序混亂的弊端，日益導(dǎo)致社會(huì)分配不公，并積重難返。

    部分國(guó)企的巨額利潤(rùn)結(jié)余，全部由國(guó)有企業(yè)自主支配，存在著很大的隨意性，企業(yè)掌握的預(yù)算外資金容易亂投亂花，因決策失誤造成的極大浪費(fèi)、損失和各種形式流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

    建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，國(guó)有企業(yè)就會(huì)像其他市場(chǎng)主體一樣，向其資本所有者(出資人)上繳收益。這樣，政府與企業(yè)的預(yù)算約束由軟變硬，企業(yè)對(duì)政府的依附關(guān)系脫解，企業(yè)再難以依賴政府，政府也再難以干預(yù)企業(yè)，企業(yè)逐漸變成獨(dú)立的市場(chǎng)主體。同時(shí)，也可創(chuàng)造企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的體制環(huán)境，激活國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力。

    此外，我國(guó)財(cái)政體制深化改革的方向是建立公共財(cái)政體制，按照公共財(cái)政理論的要求，政府財(cái)政支出的趨向主要是基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、文化科技等具有公共性的領(lǐng)域，而具有經(jīng)營(yíng)性的、競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)已不在政府支出的范圍之內(nèi)。根據(jù)這一原理，我國(guó)目前政府財(cái)政已不再給國(guó)有企業(yè)注入資本金。在這種情況下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建立后，可以名正言順地對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)充資本金，特別是對(duì)國(guó)家必須控制的領(lǐng)域和對(duì)國(guó)家未來(lái)發(fā)展有重要影響的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行投入，有利于國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做大。

    加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要

    國(guó)有資本存量結(jié)構(gòu)不合理一直是搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)的癥結(jié)所在。國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重過(guò)大，國(guó)有資產(chǎn)布局分散、戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)在很大程度上造成了國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不高、經(jīng)濟(jì)效益低下、專業(yè)化水平低。目前，不少并沒(méi)有投資機(jī)會(huì)的國(guó)有企業(yè)非常有錢，錢太多了以致不知道該怎么用；而有一些國(guó)有企業(yè)正好處于產(chǎn)業(yè)爬坡的時(shí)候，特別需要集中投入，卻資金不足。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系來(lái)說(shuō)，這種資金配置顯然不合理。

    根據(jù)中央要求加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，需要借助于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，對(duì)現(xiàn)有國(guó)有經(jīng)濟(jì)按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)化的要求，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，保證重點(diǎn)。通過(guò)制定切實(shí)可行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，確保新增國(guó)有資產(chǎn)的投資方向符合“有所為有所不為”的原則，增強(qiáng)對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中重要骨干企業(yè)的投入，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的支配地位；同時(shí)要按照“有進(jìn)有退”的原則，對(duì)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)通過(guò)售股變現(xiàn)、收購(gòu)兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式退出市場(chǎng)。通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，可以有效控制和引導(dǎo)國(guó)有資本存量變現(xiàn)和增量的分配與使用，引導(dǎo)國(guó)有資本投資方向和領(lǐng)域，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與優(yōu)化組合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，提高國(guó)有資本的集中度和競(jìng)爭(zhēng)力，提高國(guó)有資本的營(yíng)運(yùn)效率，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的控制力、影響力、帶動(dòng)力。

    綜上所述，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，是加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要工具，是實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)管理的基本手段和實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要依托，是國(guó)資委有效履行出資人職責(zé)的重要方式，是對(duì)國(guó)有資本管理和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的重要手段，是落實(shí)國(guó)有資本保值增值責(zé)任和對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人建立業(yè)績(jī)考核和激勵(lì)約束機(jī)制的重要保障，是促進(jìn)企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。同時(shí)，也有利于從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上推進(jìn)公共財(cái)政體制建立，真正實(shí)現(xiàn)政企、政資分開(kāi)，加快建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因此，盡快建立實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，是建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇。

來(lái)自：瞭望新聞周刊