即將過去的２００５年，我國煤炭領(lǐng)域風起云涌，大事不斷。礦難頻仍的安全生產(chǎn)、首任安監(jiān)局長的馬不停蹄、官煤清糾的荊棘莫測，凡此種種，其背后是與資源開采權(quán)和煤炭管理體制有關(guān)的諸多深層次問題。

　　礦難、李毅中、整頓關(guān)閉等構(gòu)成了中國煤炭業(yè)２００５年度的關(guān)鍵詞，他們是貫穿２００５中國煤炭的最強音。

　　關(guān)鍵詞之一：礦難

　　在超常經(jīng)濟增長的拉動下，煤炭市場從２００３年開始出現(xiàn)供應(yīng)緊張的局面，２００５年雖然高耗能產(chǎn)業(yè)受宏觀調(diào)控政策的影響，增速略有放緩，但煤炭供給仍然偏緊，預(yù)計２００５年國內(nèi)煤炭需求量將達到２１億噸。

　　在煤炭需求持續(xù)增長的情況下，造成有安全保障的煤炭生產(chǎn)能力不足，煤礦企業(yè)超強度開采，超能力生產(chǎn)，重特大事故多發(fā)。根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的統(tǒng)計，２００５年１月１日至１２月１８日，全國煤礦企業(yè)發(fā)生事故６７起，死亡２６７１人，同比增加１９起、１１４１人。“造成礦難多發(fā)的局面是多年發(fā)展中的沉疴，目前已到了爆發(fā)期。”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)經(jīng)部研究員錢平凡如是評說。

　　礦難頻發(fā)，大多認為小煤礦的私采濫挖是罪魁禍首，孰料一些國有煤企的礦難，讓大家不得不開始審視國有大礦的問題。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，小煤礦僅占我國煤炭產(chǎn)量的三分之一，而事故死亡人數(shù)占三分之二。但特大、特別重大事故的構(gòu)成情況卻明顯不同，２００５年以來全國共發(fā)生了４起一次性死亡百人以上的特大煤礦事故，其中３起發(fā)生在國有重點煤礦。“遏制煤礦事故總量，關(guān)鍵是在私人小礦。避免特大事故，關(guān)鍵在國有大礦。”國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長李毅中指出。

　　國家發(fā)改委能源研究所高級顧問周鳳起研究員分析煤礦事故頻發(fā)不斷的癥結(jié)時認為，前些年全行業(yè)虧損造成嚴重安全欠賬，一些煤企包括個別國有大礦安全基礎(chǔ)弱化，而且一些煤企不執(zhí)行安全制度、不嚴格按照操作標準進行超生產(chǎn)能力開采是當前安全生產(chǎn)存在的突出問題。他表示，為了追求利潤，一些經(jīng)營者和地方政府沒有真正把人、把生命放在第一位，表現(xiàn)出扭曲的發(fā)展觀和對人的寶貴生命的漠視。

　　關(guān)鍵詞之二：李毅中

　　２００５年２月２８日，國務(wù)院任命李毅中為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長，而在此前５天，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為總局，由副部級單位變?yōu)檎�部級單位，中央明示了治理礦難的決心。

　　李毅中臨危受命，２００５年這位局長目睹了整個中國一年來此起彼伏的礦難，他的臉上憤怒和疲憊與日俱增。上任伊始，他就直率地表示，要在未來的工作中將以“六親不認”的姿態(tài)重塑安全監(jiān)管權(quán)威。他頻繁趕赴事故現(xiàn)場救急，以６０歲之軀沖鋒陷陣，有一種義無反顧的悲情與悲壯。他對目前嚴峻的安全形勢非常擔憂，期望通過自己的身體力行能對現(xiàn)狀有所改變。

　　而有人指出，李毅中是忙于處理事故，而不是忙于“治理”事故，更不可能是消除事故。而“治理”事故的要義在于如何健全監(jiān)管系統(tǒng)并形成運轉(zhuǎn)的有效性，如何監(jiān)督檢查事故隱患、健全監(jiān)管部門的責任追究制，如何提高礦工以及煤礦從業(yè)人員的安全素質(zhì)、健全安全法規(guī)等方面。如果只是關(guān)注處理事故層面的工作，那么，就會有層出不窮的事故等待去處理。任憑李毅中工作再積極，措施再嚴厲，腳步再忙碌，也還是不能達到治理、消除事故的根本目的。

　　事實上，在李毅中履新的１０個月中，他除了四處奔走行色匆匆，怒斥黑心礦主和官員，他確實還在設(shè)計更為長遠的治本之策。他上任推開的大事之一，就是把礦工死亡賠償金提高至２０萬元，這一措施已開始在礦難中實施，他期望可以使礦主寧愿拿出錢去預(yù)防安全隱患；還有更大的舉動是試圖以三年時間還掉多年來的安全欠賬，而且正謀劃對煤礦實行安全風險抵押制度；他還建議修改刑法、安全生產(chǎn)法和煤炭法，加大對發(fā)生事故的煤炭企業(yè)和相關(guān)責任人的懲罰力度；他同時建議國家應(yīng)重視煤炭行業(yè)的人才培養(yǎng)。

　　關(guān)鍵詞之三：整頓關(guān)閉、官煤清糾

　　全國有２．３萬處小煤礦，很多事故往往就發(fā)生在違規(guī)違法的小礦井，其煤炭安全供應(yīng)保障能力低，超能力生產(chǎn)現(xiàn)象嚴重。為此，國家安監(jiān)總局宣布，小煤礦經(jīng)過停產(chǎn)整頓之后只保留１．９萬處，到今年年底４０００家小煤礦將被關(guān)閉。同時，８月２２日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決整頓關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件和非法煤礦的緊急通知》和９月３日頒布的《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》稱為根治礦難的“兩把利劍”，然而這兩把利劍也沒能阻斷頻發(fā)的礦難。

　　國務(wù)院研究室工交貿(mào)易司副司長唐元認為，僅靠關(guān)閉證照不全的中小煤礦這樣的治標之策，不能從根本上扭轉(zhuǎn)目前礦難頻發(fā)的嚴峻局面。如果這些煤礦全部關(guān)閉，而市場對煤炭的需求不能以同樣的比例下降，那么，煤炭價格就會繼續(xù)在高位運行。在市場需求的壓力下，保留下來的煤礦必然會繼續(xù)超負荷生產(chǎn)。而隨著煤炭生產(chǎn)不斷向國有大型煤礦集中，礦難也將向這些煤礦集中。那些被關(guān)閉的煤礦，受到紅火的市場的誘惑，隨時可能偷偷恢復(fù)生產(chǎn)，也將繼續(xù)制造礦難。

　　李毅中上任之初，在分析礦難頻發(fā)的原因時，列舉的都是經(jīng)濟增長方式落后、安全基礎(chǔ)薄弱、行業(yè)管理滑坡等因素。而當他親歷一次次事故調(diào)查之后，他在各個場合開始強調(diào)另一個深層次原因，事故背后的腐敗，官商勾結(jié)、權(quán)錢交易。他指出，“官煤勾結(jié)的后果只有一個，使得非法礦主無視法律法規(guī)，無視政府監(jiān)管，無視礦工生命，在不具備安全生產(chǎn)最基本的條件下大干快上，最終付出的往往是礦工生命的代價。”

　　官煤勾結(jié)整頓風暴時下處于攻堅時期，因為所謂的“官煤”，實際上有“顯股”和“干股”兩種形式存在。如何防止“顯股”的“明退暗持”；如何解散權(quán)力和資本的融合，將“干股”糾清。這無疑在執(zhí)行層面和制度構(gòu)架向清理官煤勾結(jié)工作提出了嚴峻的考驗。

　　關(guān)鍵詞之四：根治

　　“我國煤炭安全事故大面積、高頻率爆發(fā)，絕不是偶然現(xiàn)象，它暴露了我國煤炭監(jiān)管制度存在的漏洞。”煤炭信息研究總院法律研究所副所長司坡森博士表示，目前的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制是不健全的。煤炭生產(chǎn)直接關(guān)系地方經(jīng)濟利益，地方政府缺乏嚴格監(jiān)管的意愿，中央政府整頓煤炭生產(chǎn)秩序的決心會一層層衰減。而且，政府體制內(nèi)缺乏有效的權(quán)力制約機制，所以行業(yè)監(jiān)管部門的腐敗現(xiàn)象嚴重，造成行業(yè)監(jiān)管很大程度上的失靈。

　　而且，現(xiàn)在煤炭行業(yè)存在多頭管理的積弊，管理體制亟需理順。分段、分攤、多頭管理致使煤炭行業(yè)出現(xiàn)管理真空和職權(quán)交叉，多頭管理既浪費國家行政資源，又降低了行政效率。管理煤礦生產(chǎn)的不管安全，管理煤礦安全的不管生產(chǎn)，相互脫節(jié)，誰都管，但是誰都管不好。日常監(jiān)管馬虎草率，以發(fā)證代替監(jiān)管，以罰款代替監(jiān)管，一罰了事，留下大量真空地帶和事故隱患。

　　為了解決我國煤炭事故頻發(fā)的問題，國家從２月份開始對現(xiàn)行的《煤炭法》進行修改，以期從制度上規(guī)范煤炭開采的行為。針對當前礦難頻發(fā)、安全生產(chǎn)和資源管理等問題，新修訂的煤炭法增加了這方面的內(nèi)容。

　　根治煤炭礦難，不僅要以新修訂煤炭立法做制度保障，探索更為有力的監(jiān)督制約機制，而且要加強對官煤勾結(jié)的整治力度，將煤礦整頓關(guān)閉工作看作一場長期艱苦的持久戰(zhàn)進行到底。唐元強調(diào)，煤炭行業(yè)治理正處于“黎明前的黑暗時期”。

稿件來源：中國經(jīng)濟時報