為貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)[2016]18號),進一步發(fā)揮能源投融資對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生,推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要作用,堅持企業(yè)為主、規(guī)劃引導、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、創(chuàng)新機制、暢通渠道、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進的原則,提出以下實施意見。
一、充分激發(fā)社會資本參與能源投資的動力和活力
(一)確立能源企業(yè)投資主體地位。在增量配電網(wǎng)、規(guī)劃內(nèi)風電、背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)、燃氣分布式發(fā)電等項目先行試點企業(yè)投資項目承諾制,推動以政策性條件引導、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。
(二)實行能源投資項目管理負面清單制度。進一步取消下放能源投資項目核準權(quán)限。嚴格按照《政府核準的投資項目目錄》規(guī)定核準能源項目,目錄范圍外的項目,一律實行備案制,不得進行任何形式的審批。
(三)建立能源投資項目管理權(quán)力清單制度。能源項目核準機關(guān)要根據(jù)《政府核準的投資項目目錄》,制定本級能源投資項目管理權(quán)力清單,國家能源局要抓緊制定并試行《國家能源局權(quán)力和責任清單》。各省級能源項目核準機關(guān)要根據(jù)《政府核準的投資項目目錄》規(guī)定的權(quán)限開展核準工作,要堅持投資審批權(quán)限下放層級與承接能力匹配,對涉及本地區(qū)重大規(guī)劃布局、重要能源資源開發(fā)配置的項目,原則上不下放到地市級政府、一律不得下放到縣級及以下政府核準。
(四)建立能源投資項目管理責任清單制度。能源項目核準機關(guān)要厘清職權(quán)所對應(yīng)的責任事項,明確責任主體,健全問責機制。按照簡化程序、優(yōu)化流程、透明高效的原則,制作行政職權(quán)運行流程圖,規(guī)范每個環(huán)節(jié)的承辦機構(gòu)、辦理程序、辦理要求、辦理時限等,確保權(quán)力規(guī)范行使。
(五)規(guī)范能源投資項目備案管理制度。實行備案制的能源投資項目,備案機關(guān)要通過全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務(wù)服務(wù)大廳,提供快捷備案服務(wù),備案不得設(shè)置任何前置條件。
。﹥(yōu)化能源投資項目核準流程。實行核準制的能源投資項目,核準機關(guān)要依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務(wù)服務(wù)大廳實行并聯(lián)核準,項目核準的前置許可條件不得互為前置。按照并聯(lián)辦理、聯(lián)合評審的要求,配合推動相關(guān)部門協(xié)同下放審批權(quán)限,探索建立多評合一、統(tǒng)一評審的新模式。
(七)精簡能源投資項目核準前置許可。能源投資項目核準只保留選址意見和用地(用海)預審作為前置條件,除法律法規(guī)明確規(guī)定的,各級能源項目核準機關(guān)一律不得設(shè)置任何項目核準的前置條件,不得發(fā)放同意開展項目前期工作的“路條”性文件。
(八)創(chuàng)新能源投資項目業(yè)主確定方式。在光伏、生物質(zhì)能、火電站、水電站、風電等項目開展以競爭性方式確定能源投資項目業(yè)主試點。根據(jù)資源調(diào)查和專項規(guī)劃,委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)對納入規(guī)劃的項目進行咨詢評估,通過招標、競爭性磋商等方式,公開、公平、公正確定業(yè)主。
(九)加強能源企業(yè)投資行為事中事后監(jiān)管。企業(yè)投資能源項目要嚴格按照國家有關(guān)規(guī)定實施。未依法辦理核準或備案手續(xù)開工建設(shè),或者未按照核準的建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等進行建設(shè)的,核準機關(guān)應(yīng)當根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定,按情節(jié)輕重依法給予警告、責令停止建設(shè)、責令停產(chǎn)等處罰。
二、發(fā)揮好能源行業(yè)政府投資的引導和帶動作用
。ㄊ┱_把握政府投資方向,明確投資范圍。能源領(lǐng)域政府投資資金重點支持農(nóng)村電網(wǎng)改造、煤礦安全改造、國家石油儲備基地等市場不能有效配置資源的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目。
(十一)優(yōu)化完善政府投資資金安排方式。對農(nóng)村電網(wǎng)改造、煤礦安全改造、油氣儲備設(shè)施建設(shè)等政府投資的能源項目,建立政府投資資金分配信息發(fā)布機制,具備條件的項目采用招投標的方式取代行政指定性的資金分配方式,不設(shè)置歧視性條件,平等對待各類投資主體。對確需支持的經(jīng)營性能源項目,政府投資主要采取資本金注入方式,也可適當采取投資補助、貸款貼息等方式進行引導。
(十二)編制能源領(lǐng)域三年滾動政府投資計劃。依據(jù)國家宏觀調(diào)控總體要求和能源發(fā)展規(guī)劃,編制能源領(lǐng)域三年滾動政府投資計劃,明確規(guī)劃期內(nèi)政府投資的重大能源項目。建立能源領(lǐng)域政府投資項目庫,未入庫項目原則上不予安排政府投資。
(十三)加強能源領(lǐng)域政府投資事中事后監(jiān)管。以更嚴格標準加強對能源領(lǐng)域政府投資的概算預算、建設(shè)標準、建設(shè)工期、竣工驗收等事項的要求。嚴格按照項目建設(shè)進度下達政府投資計劃。嚴格概算執(zhí)行和造價控制,健全概算審批、調(diào)整等管理制度。加強政府投資項目的竣工驗收管理。探索與投資項目審計監(jiān)督、重大項目稽察等部門實施聯(lián)合監(jiān)督的新機制,強化政府投資監(jiān)管。
(十四)建立政府投資資金使用情況后評估制度。對能源領(lǐng)域政府投資項目的質(zhì)量、工期、資金使用和安全性評價等事項進行專項監(jiān)管和動態(tài)跟蹤。完善政府投資追責體系,建立政府投資黑名單制度,項目一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題,視情節(jié)輕重限制、禁止項目業(yè)主申請中央預算內(nèi)投資資金,并追究法律責任。
。ㄊ澹┕膭钫蜕鐣Y本合作。落實《國家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》(國能法改[2016]96號),重點在城鎮(zhèn)配電網(wǎng)、農(nóng)村電網(wǎng)、電動汽車充電樁、城市燃氣管網(wǎng)、液化天然氣(LNG)儲運設(shè)施等領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式。建立PPP項目聯(lián)審機制,進一步簡化PPP項目審批流程,提高行政服務(wù)效率。建立主要由市場決定能源價格的機制,為社會資本投資能源領(lǐng)域創(chuàng)造有利條件。對確定采用PPP模式的能源項目,通過競爭性機制公平擇優(yōu)選擇社會資本作為合作伙伴。
三、暢通能源投資項目融資渠道
。ㄊ┕膭畎l(fā)展能源項目直接融資。依托多層次資本市場體系,拓寬和優(yōu)化能源領(lǐng)域投資項目的直接融資渠道,鼓勵符合條件的能源企業(yè)開展股票上市融資?偨Y(jié)能源領(lǐng)域資產(chǎn)證券化實踐經(jīng)驗,鼓勵金融機構(gòu)選擇符合條件的能源信貸資產(chǎn)、企業(yè)應(yīng)收款、信托受益權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)等為基礎(chǔ)資產(chǎn),開展形式多樣的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù),盤活存量能源設(shè)施資產(chǎn)。加大創(chuàng)新力度,豐富債券品種,鼓勵有條件的能源企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)、重點產(chǎn)業(yè)專項債,通過債券市場籌措資金。
(十七)大力加強能源領(lǐng)域“雙創(chuàng)”項目金融扶持力度。加大對電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施、氫燃料電池、儲能、綜合智慧能源等科技程度高、資本密度低,并處于種子期、初創(chuàng)期項目的金融支持力度,鼓勵金融機構(gòu)有針對性地為能源領(lǐng)域“雙創(chuàng)”項目提供股權(quán)、債券以及信用貸款等融資綜合服務(wù)。
。ㄊ耍┙⒛茉搭I(lǐng)域政府、銀行、企業(yè)、社會合作對接機制。搭建政銀企社合作平臺,通過聯(lián)合開展項目推介會等方式,加強與政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)以及廣大社會資本的對接,為能源領(lǐng)域重大項目獲取長期穩(wěn)定、低成本的資金支持創(chuàng)造條件。
(十九)完善保險資金等機構(gòu)資金對能源項目建設(shè)的投資機制。大力發(fā)展債權(quán)投資計劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)支持計劃等融資工具,引導社保資金、保險資金、企業(yè)年金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的能源項目。建立信貸、證券、保險和基金等機構(gòu)資金支持重大能源項目建設(shè)的合作對接機制,保障重大項目資金需求。
。ǘ(gòu)建更加開放的投融資體制。加強與金融機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合,促進金融機構(gòu)對重大能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作項目提供信貸、擔保、保險、國際結(jié)算等全方位、全流程的金融服務(wù)。促進金融機構(gòu)針對能源領(lǐng)域?qū)ν夂献鞯男枨蠛吞攸c,主動創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式,加快拓展和優(yōu)化境外服務(wù)網(wǎng)絡(luò),為能源企業(yè)“走出去”和重點國際合作項目提供境內(nèi)外一體化金融服務(wù)。積極搭建能源領(lǐng)域雙多邊政府間合作平臺,建立健全能源行業(yè)“走出去”協(xié)調(diào)服務(wù)機制,更好地支持能源對外投資項目。加強與國際金融機構(gòu)和各國政府、企業(yè)、金融機構(gòu)在能源領(lǐng)域的多層次投融資合作。
四、提升綜合服務(wù)管理水平
。ǘ唬┞鋵嵞茉赐顿Y項目審批負責制。探索建立并逐步推行能源投資項目審批、核準和備案首問負責制。能源項目核準、備案機關(guān)或?qū)徟鷧f(xié)調(diào)機構(gòu)實行“一站式”受理、“全流程”服務(wù),一家負責到底。
。ǘ┐罅ν七M陽光審批。落實投資項目統(tǒng)一代碼制度相關(guān)要求,充分利用全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺,做好能源項目審批、監(jiān)管等信息公開工作,提高透明度。制定能源項目審批工作規(guī)則,梳理整合辦事環(huán)節(jié),編制、更新企業(yè)辦事流程圖。推進能源項目審批管理工作的信息公開制度,及時公開項目受理情況、辦理過程、審批結(jié)果。鼓勵新聞媒體、公民、法人和其他組織依法對能源部門的服務(wù)管理行為進行監(jiān)督。
(二十三)加強規(guī)劃引領(lǐng)。完善能源規(guī)劃體系,強化地方規(guī)劃與國家規(guī)劃的銜接,加強能源規(guī)劃與城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保等領(lǐng)域規(guī)劃的銜接。完善能源規(guī)劃的約束引導機制,發(fā)揮好規(guī)劃對能源投資的龍頭性、引領(lǐng)性作用,促進能源產(chǎn)業(yè)科學有序發(fā)展。處理好規(guī)劃和具體投資項目的關(guān)系,既要依據(jù)規(guī)劃布局項目,也要防止規(guī)劃制定過細、規(guī)劃變相指定項目單位、規(guī)劃套規(guī)劃搞層層加碼等有礙市場在能源投資中起決定性作用的問題出現(xiàn)。
(二十四)健全監(jiān)管機制。按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則,依托能源投資項目在線審批監(jiān)管平臺,加強項目建設(shè)全過程監(jiān)管。完善有關(guān)規(guī)章制度,制定監(jiān)管工作指南和操作規(guī)程,促進監(jiān)管工作標準化、規(guī)范化、公開化。
(二十五)加強重點領(lǐng)域?qū)m棻O(jiān)管。煤礦、火電等產(chǎn)能過;虼嬖跐撛谶^剩風險的投資領(lǐng)域要嚴格按照國家專項規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策開展項目建設(shè),對違規(guī)、違建項目責令停止建設(shè)或責令停產(chǎn)。切實保護社會資本在能源投資中的正當權(quán)益,加大監(jiān)管力度,保障投資者合法合理訴求得到解決。
(二十六)加強能源企業(yè)信用體系建設(shè)。按照國家統(tǒng)一規(guī)劃和部署,加強能源企業(yè)信用體系建設(shè),實現(xiàn)信用信息公開共享。開展信用評價,曝光嚴重違法失信、發(fā)生重大以上安全事故“黑名單”企業(yè)。將企業(yè)信用記錄納入全國信用信息共享平臺,強化政府和投資者的契約意識和誠信意識,形成守信激勵、失信懲戒的約束機制,促使相關(guān)主體切實承擔責任,履行法定義務(wù),確保投資建設(shè)市場安全高效運行。
五、確保改革任務(wù)落實到位
(二十七)加強分工協(xié)作。建立能源投融資體制改革工作會商制度和協(xié)調(diào)機制,分解任務(wù),明確責任,加強協(xié)同配合。能源項目審核機關(guān)要充分認識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性,及時制定具體工作方案,明確任務(wù)分工、時間節(jié)點,做好相關(guān)支持配合工作。國家能源局派出能源監(jiān)管機構(gòu)要充分發(fā)揮監(jiān)管職能,按照統(tǒng)一部署開展能源投融資體制改革工作落實情況專項監(jiān)管。
(二十八)加快法制建設(shè)。完善與能源投融資相關(guān)的規(guī)章制度和行業(yè)標準,制定能源領(lǐng)域貫徹落實投資領(lǐng)域立法的具體管理辦法或?qū)嵤┓桨。加快推進《電力法》、《煤炭法》修訂,積極推動《能源法》、《核電管理條例》、《國家石油儲備條例》、《能源監(jiān)管條例》、《海洋石油天然氣管道保護條例》等法律法規(guī)制定出臺。加快制定修訂能耗、碳排放等領(lǐng)域技術(shù)標準,實施能效“領(lǐng)跑者”制度,研究建立煤電機組能效領(lǐng)跑者機制。
。ǘ牛┩七M配套改革。能源投融資體制改革與其他領(lǐng)域改革要協(xié)同推進,形成疊加效應(yīng),充分釋放改革紅利。加快能源體制改革,落實電力體制改革措施,深化石油天然氣體制改革,推進電力市場建設(shè)、售電側(cè)改革、油氣行業(yè)上游勘探開發(fā)領(lǐng)域改革等試點工作,有序放開油氣勘查、開采、市場準入,完善油氣進出口管理體制、完善油氣加工環(huán)節(jié)準入和淘汰機制,推動油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施公平開放。推動能源價格改革,完善油氣產(chǎn)品定價機制,有序放開上網(wǎng)電價和公益性以外的銷售電價。積極鼓勵國有能源企業(yè)開展混合所有制改革,推動體制機制創(chuàng)新,為社會資本在能源領(lǐng)域開展投融資活動創(chuàng)造有利條件。
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