能源問題是影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，必須系統(tǒng)謀劃和長遠考慮，形成明確的能源戰(zhàn)略及實施舉措。近兩年，國務(wù)院發(fā)展研究中心組織殼牌公司、哈佛大學(xué)、清華大學(xué)等中外多家機構(gòu)的70余位專家，開展了中國中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略研究。重點對全球和中國能源的供求形勢，未來中國能源發(fā)展的目標(biāo)、原則和戰(zhàn)略途徑，煤化工、核電、電動汽車等有爭議的能源技術(shù)，城市化、交通等重點用能領(lǐng)域，能源安全以及重大能源政策進行研究。形成以下基本觀點：

    一、能源領(lǐng)域處在大調(diào)整、大變革時期，能源技術(shù)、能源市場和能源地緣政治正發(fā)生重大變化

    一是能源技術(shù)革命快速演進。全球能源技術(shù)創(chuàng)新進入高度活躍期，呈現(xiàn)多點突破、加速應(yīng)用、影響深遠等特點。供給側(cè)的可再生能源、非常規(guī)油氣已進入大規(guī)模應(yīng)用階段，需求側(cè)的電動汽車和轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的智能電網(wǎng)處在市場導(dǎo)入期，可燃冰開發(fā)、碳捕獲封存等技術(shù)有望取得新突破。主要國家根據(jù)其資源稟賦、技術(shù)能力、需求潛力等條件，突出重點，加力推進。能源技術(shù)革命已經(jīng)引發(fā)了產(chǎn)業(yè)革命，將對能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和利用方式、產(chǎn)業(yè)組織、地區(qū)格局產(chǎn)生深遠影響，并將引領(lǐng)全球進入新一輪工業(yè)革命。

    二是全球能源供求格局出現(xiàn)重大變化。非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)帶動石油儲量增長，石油峰值理論引起的短缺恐慌已基本消失。目前全球已出現(xiàn)油氣消費重心東移，生產(chǎn)重心西移的新趨勢。2010—2030年，中國和印度新增石油需求將占全球新增石油需求的一半以上。預(yù)計在2020年前后，美洲將成為新的石油生產(chǎn)中心，美國也在謀求成為石油天然氣的定價中心。石油供應(yīng)地區(qū)格局呈現(xiàn)出傳統(tǒng)產(chǎn)油地區(qū)、美洲甚至北極等多極發(fā)展的新格局。

    三是能源地緣政治日趨復(fù)雜。美國能源獨立取得實質(zhì)性進展，使得全球能源地緣政治更趨復(fù)雜和多變。美國不會放棄在中東地區(qū)的石油利益，但在推進中東民主進程時將不再受石油問題的牽制而更加強硬和激進，國際能源市場將更加不穩(wěn)定。全球能源運輸通道安全風(fēng)險上升，對一直在搭國際“能源運輸安全便車”的我國帶來新挑戰(zhàn)，我國將直接地暴露在周邊地區(qū)、中東和非洲地區(qū)的地緣政治風(fēng)險之中。隨著頁巖油氣的成功開發(fā)，美國將成為天然氣的潛在出口大國，我周邊地區(qū)的能源角力將此消彼長，能源地緣政治將更為復(fù)雜。另外，頁巖氣革命導(dǎo)致歐洲市場上液化天然氣和來自美國的低價煤炭供應(yīng)增加，俄羅斯天然氣所占份額和影響力下降，俄羅斯的天然氣需要向東亞出口，這將對歐亞大陸的地緣政治產(chǎn)生深遠的影響。

    二、未來20年是我國實現(xiàn)能源生產(chǎn)和利用革命的窗口機遇期

    一是全球能源需求將持續(xù)增長，供求偏緊的局面并沒有根本改變。即使全球付出巨大努力推動綠色轉(zhuǎn)型，根據(jù)模型分析，2020年和2030年的全球一次能源需求將分別達到159億噸標(biāo)油和177億噸標(biāo)油，比2010年增長20.4%和34.1%。新興經(jīng)濟體是推動國際能源需求增長的主要力量，2010—2030年中國和印度新增能源需求分別占同期全球新增能源需求的33%和29%。盡管北美由于非常規(guī)油氣開發(fā)使得地區(qū)能源供給狀況有所改善，但從全球的角度來看，隨著南亞、東盟、中東等地區(qū)加快步入工業(yè)化進程，能源需求持續(xù)增長，全球能源供求偏緊的局面沒有根本改變。

    二是在我國經(jīng)濟將由高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)換的階段，能源需求增速有可能明顯下降。未來20年，如果采取正確的能源戰(zhàn)略和政策，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展低碳交通和綠色建筑等，可將2020年和2030年的能源需求分別控制在50億噸標(biāo)煤左右和60億噸標(biāo)煤左右。2010—2020年我國能源需求年均增長4.8%，2020—2030年年均增長1.5%，明顯低于2000—2010年年均8.4%的增長速度。

    三是我國能源自給率總體上保持在較高水平，但石油天然氣對外依存度持續(xù)上升，能源開發(fā)利用帶來的環(huán)境壓力持續(xù)加大。如果不控制石油消耗快速增長，2020年我國石油消耗將超過6億噸，2030年將超過8億噸，2030年石油進口依存度將達到75%左右，天然氣對外依存度也將快速上升，能源安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。能源開發(fā)利用帶來的環(huán)境壓力增大，二氧化碳排放持續(xù)上升，如果不采取控制措施，將對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來重大挑戰(zhàn)，有損中國人民及世界人民福祉。另外，化石能源使用是PM2.5、氮氧化物和二氧化硫等大氣污染物的主要排放源，如果不控制化石能源的消耗并降低排放強度，按照目前的趨勢發(fā)展下去，大氣質(zhì)量將達到難以承受的程度。

    三、以推動能源發(fā)展方式轉(zhuǎn)型為主線，構(gòu)建安全、綠色、高效的能源系統(tǒng)

    在全球能源領(lǐng)域大調(diào)整、大變革，以及我國加快推進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的時代背景下，我國的能源戰(zhàn)略應(yīng)以推動能源發(fā)展方式轉(zhuǎn)型為主線，到2020年應(yīng)初步構(gòu)建并在2030年基本形成“安全、綠色、高效”的能源系統(tǒng)。實現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)的途徑包括保障安全、節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色低碳、技術(shù)引領(lǐng)、體制創(chuàng)新等六個方面：

    （一）保障安全。一是堅持立足國內(nèi)的方針，加大新能源和天然氣的開發(fā)力度，避免能源自給率的快速下降。石油應(yīng)保持一定的儲采比，穩(wěn)定國內(nèi)產(chǎn)量，適度發(fā)展煤制油和煤化工。二是安全、有效利用國際資源。明確提出控制石油、天然氣進口依賴度的戰(zhàn)略目標(biāo)。加快推進石油進口多元化，降低石油進口對中東和運輸通道對馬六甲海峽的依賴程度，保障油氣通道安全。鼓勵產(chǎn)油國石油公司和跨國石油公司來華投資中下游業(yè)務(wù)，鼓勵企業(yè)走出去投資上游業(yè)務(wù)及煉化等中游業(yè)務(wù)。三是提高儲備和應(yīng)急能力，健全國家、商業(yè)、社會多層次的石油儲備體系，鼓勵各類企業(yè)參與石油儲備，加快石油期貨交易中心建設(shè)。提高天然氣儲氣率，保障電力系統(tǒng)和運輸通道的安全穩(wěn)定運行。

    （二）節(jié)能優(yōu)先。一是實施針對煤炭、石油等主要化石能源的消費總量控制。力爭到2020年煤炭消費總量達到峰值，不突破30億噸標(biāo)煤（約折合45億噸原煤）。同時將2020年石油消費量控制在5.5億噸，2030年控制在6.5億噸左右。二是繼續(xù)制定節(jié)能約束性目標(biāo)，進一步提高能源效率，到2015年、2020年、2030年分別實現(xiàn)能效追趕、接近、同步國際先進水平的目標(biāo)。力爭實現(xiàn)2020年單位GDP能耗比2010年下降35%，2030年單位GDP能耗比2020年再下降30%。三是必須走綠色低碳的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路，實施較激進的可持續(xù)交通發(fā)展戰(zhàn)略。

    （三）結(jié)構(gòu)優(yōu)化。優(yōu)化能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、利用結(jié)構(gòu)，推動能源供應(yīng)體系變革。一是大幅度優(yōu)化能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展非化石能源，確保實現(xiàn)2020年非化石能源占能源消費總量15%的目標(biāo)。2030年，非化石能源比重進一步提高到25%左右。加大非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)力度，提高天然氣在能源生產(chǎn)和消費中的比重。力爭到2020年天然氣消費量達到3500億立方米左右，到2030年天然氣消費量達到6500億立方米左右，占能源消費的比重達到10%和15%左右。顯著降低煤炭消費比例，2020年下降到60%左右，2030年進一步下降到50%以下。到2030年初步形成煤、油、氣、核、可再生五足鼎立多元化的能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)。二是優(yōu)化能源使用結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌考慮能源和化工兩個領(lǐng)域，石油應(yīng)主要用于生產(chǎn)交通燃料，煤炭優(yōu)先用于發(fā)電，促進煤炭高效清潔利用；煤化工主要走多聯(lián)產(chǎn)的技術(shù)路線，適度發(fā)展煤制油、煤制氣等項目。三是優(yōu)化能源轉(zhuǎn)化結(jié)構(gòu)。要明確“大電大網(wǎng)”與分布式電力系統(tǒng)并重的發(fā)展思路，形成安全可靠、經(jīng)濟高效、綠色智能的電力系統(tǒng)。一方面積極建設(shè)大型煤電、核電、水電可再生能源基地；明確“輸電輸煤并舉，當(dāng)前加快發(fā)展輸電”的方針，優(yōu)化能源輸送方式；在保證安全可靠的前提下積極發(fā)展特高壓輸電，提高輸電經(jīng)濟性。建設(shè)結(jié)構(gòu)清晰、功能明確、匹配合理的智能電網(wǎng)，以提高電網(wǎng)對可再生能源的吸納能力、實現(xiàn)用戶側(cè)響應(yīng)和提高電網(wǎng)利用率。另一方面，提高對發(fā)展分布式能源系統(tǒng)重要性的認識，加快發(fā)展分布式風(fēng)電、太陽能發(fā)電，發(fā)展天然氣電熱冷多聯(lián)產(chǎn)能源系統(tǒng)。

    （四）綠色低碳。一是逐步實現(xiàn)二氧化碳排放強度削減到排放總量控制的過渡，建議分三步實施，即：2015年努力完成單位GDP二氧化碳排放量比2010年降低17%的目標(biāo)； 2015年之后，設(shè)定與能源總量控制相對應(yīng)的二氧化碳排放總量目標(biāo)，實行二氧化碳排放總量控制；2030年前后二氧化碳排放總量達到峰值，實現(xiàn)排放總量減排。二是加快發(fā)展低碳能源和低碳技術(shù)，顯著提高碳生產(chǎn)率。力爭到2030年我國因能源使用排放的二氧化碳大體上在100億噸左右，人均排放量為7噸，和歐洲屆時的人均排放水平大體相當(dāng)。三是減少污染排放。通過末端工程治理、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、源頭預(yù)防和加強監(jiān)管等措施，減少廢氣、廢水和廢渣排放。

    （五）技術(shù)引領(lǐng)。實施“追趕”與“跨越”并重的能源技術(shù)戰(zhàn)略。一是制訂符合中國國情和全球能源技術(shù)發(fā)展方向的能源技術(shù)路線圖。實施國家能源科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，由目前需求拉動的“跟隨”式創(chuàng)新，逐步向需求拉動與技術(shù)推動的雙重作用轉(zhuǎn)變，發(fā)揮技術(shù)引領(lǐng)作用。二是加大對能源戰(zhàn)略性前沿技術(shù)和重大應(yīng)用技術(shù)的研發(fā)支持力度，供給側(cè)重點支持非常規(guī)油氣勘探開發(fā)技術(shù)、煤制油等石油替代技術(shù)、煤氣化整體聯(lián)合循環(huán)等新一代火力發(fā)電技術(shù)、風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電、生物能源技術(shù)、第三代和第四代核能技術(shù)；需求側(cè)重點支持電動汽車、分布式能源系統(tǒng)、熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)技術(shù)；輸送轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)重點支持智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)和氫能技術(shù)以及碳捕獲及封存技術(shù)。三是創(chuàng)新組織形式，建設(shè)公共研究開發(fā)平臺，支持和引導(dǎo)組建基于市場機制的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，構(gòu)建創(chuàng)新鏈，形成利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的聯(lián)盟機制，推進協(xié)同創(chuàng)新。

    （六）體制創(chuàng)新。充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，放開競爭性業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入限制和價格管制；更好地發(fā)揮好政府作用，強化對自然壟斷業(yè)務(wù)和市場秩序的監(jiān)管，加大節(jié)能環(huán)保和科技創(chuàng)新的投入力度。

    四、積極應(yīng)對城鎮(zhèn)化進程中的能源挑戰(zhàn)，走綠色低碳的城鎮(zhèn)化道路

    城市化消耗大量能源，2010年全球能源消費的66%被城市所消耗。2030年我國的城鎮(zhèn)化率將有望達到65%，大約再有3億人（占全球城市新增人口的20%）進入城市。我國城市人均能源消費約為農(nóng)村的3倍，每增加1%的城鎮(zhèn)化率，相應(yīng)需要新增6000萬噸標(biāo)煤的能源消費。亟待尋求適合中國國情可持續(xù)、綠色低碳的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，緊湊型城市形態(tài)、建筑節(jié)能、高效能源系統(tǒng)和可持續(xù)交通是綠色低碳城鎮(zhèn)化的主要支柱。

    一是塑造緊湊型城市形態(tài)。分析表明，推行緊湊型城鎮(zhèn)化，與蔓延型城鎮(zhèn)化相比，可以節(jié)約土地73350平方公里，減少10%的能源消耗，并使人均GDP提高20%，綜合效益十分明顯。為此，在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中要明確城市邊界，防止城鎮(zhèn)化蔓延。發(fā)展高速軌道交通，形成城市群和城市網(wǎng)絡(luò)。推廣低碳城區(qū)規(guī)劃，細化城市布局，增加土地混合利用。

    二是控制人均建筑面積，大力發(fā)展綠色節(jié)能建筑。中國目前的城鎮(zhèn)人均建筑面積為31.6平方米，美國人均面積為61.8平方米，德國和日本人均面積分別為42.9平方米和36.6平方米，中國不可能走美國的住房消費模式，只能走歐洲日本的住房消費模式，在城市化的過程中，應(yīng)將人均建筑面積控制在40平方米左右。在一二線城市推廣節(jié)能率為75%的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，并逐步擴大推廣范圍，大力發(fā)展綠色建筑。強化建筑節(jié)能監(jiān)督管理，對新建建筑實行強制性建筑能效標(biāo)識制度。

    三是優(yōu)化城市能源系統(tǒng)。發(fā)展分布式天然氣電熱冷多聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)，就近利用太陽能、風(fēng)能和地?zé)崮�，對公共建筑提出可再生能源利用比例要求。北方城�?zhèn)推廣先進熱電聯(lián)產(chǎn)機組，提高集中供熱效率與管網(wǎng)輸送能力，推行供熱分戶計量；長江流域不宜采用集中供熱，應(yīng)發(fā)展高效、節(jié)能、舒適的分散式住宅采暖和空調(diào)技術(shù)。要制定城市綜合能源規(guī)劃，實現(xiàn)多種能源形式統(tǒng)籌優(yōu)化。

    四是實施更為激進的交通能源戰(zhàn)略。交通能源戰(zhàn)略對于保障石油安全和保護城市環(huán)境具有決定性的影響。分析表明，從運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進步和加強管理三個方面推進交通節(jié)能，到2020年和2030年交通能耗與基準(zhǔn)情景相比將下降20.5%和39.3%。其中，大力發(fā)展公共交通，控制私人轎車使用，使城市客運油耗下降17.9%；提高燃油經(jīng)濟性、發(fā)展替代燃料、實施電動化和柴油化，可使私人轎車油耗下降57%；通過優(yōu)化貨運交通方式、發(fā)展第三方物流、優(yōu)化管理和提高信息化水平等手段，貨運能耗可降低16%。

    五、通過加快能源體制改革來推動能源轉(zhuǎn)型

    能源戰(zhàn)略的實施、能源發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在改革。要充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，并發(fā)揮好政府在市場監(jiān)管、節(jié)能環(huán)保等方面的作用，推動能源的生產(chǎn)和消費革命。

    一是放寬市場準(zhǔn)入，促進公平競爭。首先，放開準(zhǔn)入限制，在油氣領(lǐng)域，鼓勵各種所有制企業(yè)進入非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)，將頁巖油作為獨立礦種進行礦權(quán)登記管理；放寬油氣儲運（主要是支線管網(wǎng)）、加工、銷售的市場準(zhǔn)入；取消對進口原油、成品油、天然氣的限制。在電力領(lǐng)域，推行大用戶直購電，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)形成多買方、多賣方的市場競爭，打破電網(wǎng)企業(yè)單一買方和單一賣方的市場格局。在放開準(zhǔn)入限制的同時，要加強產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，讓競爭主體在同樣的標(biāo)準(zhǔn)和水平上競爭。其次，要逐步實現(xiàn)可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)的分離，放開競爭性業(yè)務(wù)，加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管。深入研究油氣管網(wǎng)的有效管理體制和運營模式，探索電網(wǎng)輸配分開的必要性和機制。

    二是改革能源價格形成機制。價格改革的核心內(nèi)容是價格形成機制的改革，而不僅僅是價格水平的調(diào)整。上網(wǎng)電價逐步由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)成本和效率的獨立的輸配電價，并盡快建立能夠反映電網(wǎng)企業(yè)真實成本的成本規(guī)則；居民和中小工商業(yè)銷售電價仍實行政府指導(dǎo)價，引入峰谷電價和實時電價。改革成品油價格形成機制，政府有關(guān)部門不再直接規(guī)定成品油價格，改為在石油價格出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預(yù)措施。推進天然氣定價機制改革，政府對輸送成本加強監(jiān)管，井口價格和銷售價格逐步由市場定價。

    三是完善礦權(quán)和資源稅費政策。適度提高勘探基金的征收標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵風(fēng)險勘探。將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴展到煤炭等領(lǐng)域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有。合理確定資源所有者與開發(fā)主體、中央和地方資源收益比例，協(xié)調(diào)理順相關(guān)主體利益關(guān)系。

    四是注重建立節(jié)能長效機制。加快形成由市場定價的價格形成機制，健全差別電價、差別氣價等政策，在全國范圍內(nèi)推行峰谷電價。逐步形成以環(huán)境稅、消費稅（如成品油消費稅）等為主體的綠色稅收體系。健全固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審核制度，大幅度修訂和提高產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)，加快落實“領(lǐng)跑者”能效標(biāo)準(zhǔn)制度。制定重點行業(yè)節(jié)能目標(biāo)，落實行業(yè)責(zé)任。加強對中小企業(yè)的節(jié)能指導(dǎo)與服務(wù)。落實可再生能源配額制，督促發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)完成規(guī)定任務(wù)。

     五是健全碳排放政策。當(dāng)前重點推行基于市場定價的碳交易制度，在對實施效果進行評估的基礎(chǔ)上，研究實行碳稅的必要性、方式及征收范圍。

     （作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心主任、研究員）

     作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心主任 研究員