自2007年12月在巴厘島召開了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十三次締約方大會以來，氣候變化問題不斷升溫，中國面臨日益強大的減排壓力。中國溫室氣體排放具有總量大、增長快但人均排放水平相對較低的特點。發(fā)達國家不斷向中國施壓，要求中國承諾減排義務。節(jié)能減排和生態(tài)保護等措施是控制溫室氣體排放的重要途徑，中國通過節(jié)能減排為全球減緩氣候變化作出了積極貢獻，向國際社會展現(xiàn)了負責任大國的形象。

　　一、中國應對氣候變化的必要性和緊迫性

　　減緩與適應是應對氣候變化的兩個主要領域。目前，中國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速提升時期，經(jīng)濟發(fā)展和生活水平提升帶來的能源需求日益增加，在全球應對氣候變化的大背景下，中國面臨著不斷加大的減排壓力。中國是全球溫室氣體排放大國之一，近年來隨著經(jīng)濟持續(xù)高速增長，加之以煤為主的能源結構，中國溫室氣體排放總量也迅速增長。根據(jù)美國能源信息署(EIA)的數(shù)據(jù)，中國在1990年的溫室氣體排放總量為23億噸，占全球總量的10.7%；到 2005年，排放總量已達到56億噸，占全球總量 19.7%。然而，中國目前依然是一個發(fā)展中國家，還處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中期，總體發(fā)展水平仍然較低。2008年中國的城鎮(zhèn)化水平只有45.7%，低于世界平均水平；據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計，2008年中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為3300美元左右，屬于中等偏低收入水平；世界銀行2009年4月發(fā)布的一份《中國貧困評估報告》指出，中國目前有2.54億人口處于國際貧困線以下，需要新增投資1546億元以推進扶貧體系建設。由于中國經(jīng)濟發(fā)展還將處于持續(xù)擴張的狀態(tài)，消費水平還需要不斷提升，減少貧困的壓力依然巨大，預計到2050年之后，中國溫室氣體排放才可能開始下降。目前，中國人均溫室氣體排放水平仍然較低，2006年人均4.3噸，約為美國人均排放的1/4，與全球平均水平持平。對中國而言，如何既滿足以發(fā)展為目的的基本排放需求，又能合理適度地進行減排，將是中國應對氣候變化需要面臨的挑戰(zhàn)之一。

　　與此同時，中國也遭受了氣候變化帶來的各種不利影響，迫切需要提升應對氣候變化風險的能力�！吨袊鴳獙�氣候變化國家方案》指出，近百年來，中國年平均氣溫升高了0.5℃~0.8℃，略高于同期全球增溫平均值，近50年變暖尤其明顯。近50年來，中國沿海海平面年平均上升速率為2.5毫米，略高于全球平均水平。氣候變化加劇了中國生態(tài)環(huán)境的脆弱性，增加了自然災害發(fā)生的頻次和強度，給中國自然生態(tài)和社會經(jīng)濟帶來了嚴重影響。首先，氣候變化影響了中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。氣候變化引起的高溫、干旱、蟲害等因素已經(jīng)在局部導致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，按照目前的趨勢，到2020年和2030年，中國平均氣溫會增暖 0.5℃~4.2℃，將使中國農(nóng)業(yè)減產(chǎn)5%~10%。其次，氣候變化加劇了水資源時空分布的不平衡，加劇了中國水資源的供需矛盾。近20年來，北方黃河、淮河、海河、遼河水資源總量明顯減少，水資源總量大約減少12%。再次，氣候變化導致中國的酷熱、干旱、暴雨、冰雹、臺風等極端天氣發(fā)生的頻次和強度明顯增加。據(jù)統(tǒng)計，2001~2008年，自然災害造成的經(jīng)濟損失占到中國GDP的2.8%。據(jù)民政部國家減災中心匯總的2008年全國10大自然災害中，有 8項都是由于洪澇、干旱、臺風等氣象災害引起的；根據(jù)《2008年中國環(huán)境狀況公報》，2008年氣象災害導致的直接經(jīng)濟損失達3100多億元，超過了 20世紀90年代年以來的平均水平，其中2008年初南方地區(qū)遭受的冰凍雨雪災害，造成21個省市受災，直接經(jīng)濟損失1500多億元。最后，氣候變化導致海平面上升和海岸帶生態(tài)發(fā)生變化。近30年來，中國海平面上升趨勢加劇，進而引發(fā)海水入侵、土壤鹽漬化、海岸侵蝕，降低了海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的服務功能，導致海洋漁業(yè)資源和生物資源衰退。此外，氣候變化導致的高溫、干旱、水資源短缺等還會威脅人體健康，引發(fā)疫病流行。

　　作為負責任的大國，中國從減緩與適應氣候變化的需求出發(fā)，積極推進應對氣候變化的國際合作和國內(nèi)政策體系的建立與實施。在國際層面，中國于 1992年批準《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，2002年批準《京都議定書》，為發(fā)展中國家作出了表率。為切實履行對《公約》的承諾，我國1998年建立了國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組，2004年提交了《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》，2007年成立了國家應對氣候變化領導小組，由國務院總理擔任組長，大大提升了《公約》協(xié)調(diào)機構的地位，2008年的機構改革進一步加強了對應對氣候變化工作的領導，國家應對氣候變化領導小組的成員單位由原來的18 個擴大到20個，并成立了氣候變化專家委員會，以提高應對氣候變化決策的科學性。

　　目前中國已經(jīng)形成較為完善的應對氣候變化的政策體系。2007年6月中國政府發(fā)布了《中國應對氣候變化國家方案》，全面闡述了中國在2010年前應對氣候變化的對策，這不僅是中國第一部應對氣候變化的綜合政策性文件，也是發(fā)展中國家在該領域的第一部國家方案。2008年10月，又發(fā)布了《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，全面介紹了氣候變化對中國的影響、中國減緩和適應氣候變化的政策與行動，以及中國對此進行的體制機制建設，成為中國應對氣候變化的綱領性文件。

　　二、中國應對氣候變化的戰(zhàn)略與目標

　　《應對氣候變化國家方案》和《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，明確指出了中國應對氣候變化的戰(zhàn)略思想、指導原則與基本目標，其核心在于從中國國情出發(fā)，堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則，在可持續(xù)發(fā)展的框架下應對氣候變化。

　　(一)中國應對氣候變化的指導思想與原則

　　中國應對氣候變化的指導思想是：全面貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，以控制溫室氣體排放、增強可持續(xù)發(fā)展能力為目標，以保障經(jīng)濟發(fā)展為核心，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以節(jié)約能源、優(yōu)化能源結構、加強生態(tài)保護和建設為重點，以科學技術進步為支撐，增進國際合作，不斷提高應對氣候變化的能力，為保護全球氣候作出新的貢獻。在這一指導思想下，我國將堅持《聯(lián)合國氣候變化框架公約》“共同但有區(qū)別的責任”的原則，從國情出發(fā)，著眼于可持續(xù)發(fā)展的長期目標，堅持減緩和適應并重，依靠科技創(chuàng)新和技術轉(zhuǎn)讓，加強全民參與，擴大國際合作，積極應對氣候變化。

　　(二)中國應對氣候變化的目標

　　《應對氣候變化國家方案》提出了到2010 年中國應對氣候變化的總體目標，即控制溫室氣體排放政策措施取得明顯成效，適應氣候變化的能力不斷增強，氣候變化相關研究水平不斷提高，氣候變化科學研究取得新的進展，公眾的氣候變化意識得到較大提高，應對氣候變化領域的體制機制進一步加強。

　　1.控制溫室氣體排放

　　(1)通過加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，強化能源節(jié)約和高效利用的政策導向，加大依法實施節(jié)能管理的力度，加快節(jié)能技術開發(fā)、示范和推廣，充分發(fā)揮以市場為基礎的節(jié)能新機制，提高全社會的節(jié)能意識，加快建設資源節(jié)約型社會，努力減緩溫室氣體排放。到2010年，實現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005 年降低20%左右，相應減緩二氧化碳排放。

　　(2)通過大力發(fā)展可再生能源，積極推進核電建設，加快煤層氣開發(fā)利用等措施，優(yōu)化能源消費結構。到2010年，力爭使可再生能源開發(fā)利用總量(包括大水電)在一次能源消費結構中的比重提高到10%左右，煤層氣抽采量達到100億立方米。

　　(3)通過強化冶金、建材、化工等產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高資源利用率，加強氧化亞氮排放治理等措施，控制工業(yè)生產(chǎn)過程的溫室氣體排放。到2010年，力爭使工業(yè)生產(chǎn)過程的氧化亞氮排放穩(wěn)定在2005年的水平。

　　(4)通過繼續(xù)推廣低排放的高產(chǎn)水稻品種和半旱式栽培技術，采用科學灌溉和測土配方施肥技術，研究開發(fā)優(yōu)良反芻動物品種技術和規(guī)模化飼養(yǎng)管理技術等措施，加強對動物糞便、廢水和固體廢棄物的管理，加大沼氣利用力度，努力控制甲烷排放。

　　(5)通過繼續(xù)實施植樹造林、退耕還林還草、天然林資源保護、農(nóng)田基本建設等重點工程和政策措施，到2010年，力爭森林覆蓋率達到20%，實現(xiàn)年碳匯數(shù)量比2005年增加約0.5億噸二氧化碳。

　　2.增強適應氣候變化能力

　　(1)通過完善多災種的監(jiān)測預警應急機制、多部門參與的決策協(xié)調(diào)機制、全社會廣泛參與的行動機制，加強極端氣象災害監(jiān)測預報能力建設。到 2010年，建成一批對經(jīng)濟社會具有基礎性、全局性、關鍵性作用的氣象災害防御工程，提高應對極端氣象災害的綜合監(jiān)測預警能力、抵御能力和減災能力。

　　(2)通過加強農(nóng)田基本建設、調(diào)整種植制度、選育抗逆品種、開發(fā)生物技術等適應性措施，到2010年，力爭新增改良草地2400萬公頃，治理退化、沙化和堿化草地5200萬公頃，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.5。

　　(3)通過加強天然林資源保護和對自然保護區(qū)的監(jiān)管，繼續(xù)開展生態(tài)保護重點工程建設，建立重要生態(tài)功能區(qū)，促進自然生態(tài)恢復等措施，到2010 年，力爭實現(xiàn)90%左右的典型森林生態(tài)系統(tǒng)和國家重點野生動植物得到有效保護，自然保護區(qū)面積占國土總面積的比重達到16%左右，綜合治理水土流失面積 25萬平方公里，實施生態(tài)修復面積30萬平方公里，治理荒漠化土地面積2200萬公頃。

　　(4)通過合理開發(fā)和優(yōu)化配置水資源、完善農(nóng)田水利基本建設新機制、強化節(jié)水和加強水文監(jiān)測等措施，到2010年，力爭減少水資源系統(tǒng)對氣候變化的脆弱性，節(jié)水型社會建設邁出實質(zhì)性步伐，基本建成大江大河綜合防洪除澇減災體系，全面提高農(nóng)田抗旱標準。

　　(5)通過加強對海平面變化趨勢的科學監(jiān)測以及對海洋和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)管，合理利用海岸線，保護濱海濕地，建設沿海防護林體系，不斷加強紅樹林保護和恢復等措施，到2010年，力爭實現(xiàn)全面恢復紅樹林區(qū)，提高沿海地區(qū)抵御海洋災害的能力。

　　3.加強科學研究與技術開發(fā)

　　(1)通過加強氣候變化領域的基礎研究，進一步開發(fā)和完善研究分析方法，加強對相關專業(yè)與管理人才的培養(yǎng)等措施，到2010年使氣候變化研究達到國際先進水平，為有效制定應對氣候變化的戰(zhàn)略和政策，積極參與應對氣候變化國際合作提供科學依據(jù)。

　　(2)通過加強自主創(chuàng)新能力，積極推進國際合作與技術轉(zhuǎn)讓等措施，到2010年在能源開發(fā)、節(jié)能和清潔能源技術等方面取得較大進展，加快先進技術產(chǎn)業(yè)化步伐，提高農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門適應氣候變化的技術水平，為有效應對氣候變化提供有力的科技支撐。

　　4.增強公眾意識與管理水平

　　(1)通過利用現(xiàn)代信息傳播技術和手段，加強氣候變化方面的宣傳、教育和培訓，鼓勵公眾參與等措施，到2010年，力爭在全社會基本普及氣候變化方面的相關知識，提高全民保護氣候的意識，為有效應對氣候變化創(chuàng)造良好的社會氛圍。

　　(2)通過完善多部門參與的決策協(xié)調(diào)機制，建立企業(yè)、公眾廣泛參與應對氣候變化的行動機制等措施，逐步形成與應對氣候變化工作相適應的、高效的組織機構和管理體系。

　　三、中國節(jié)能減排與應對氣候變化

　　為了促進可持續(xù)發(fā)展、建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，同時也為了應對氣候變化，近年來，中國制定了一系列的政策、法規(guī)、規(guī)劃和標準，包括節(jié)能減排、發(fā)展可再生能源、造林工程、生態(tài)保護、增強公眾意識與國際合作等，這些政策措施在應對氣候變化方面發(fā)揮著積極的作用。

　　(一)節(jié)能減排政策的實施進展及其效果

　　節(jié)約能源是中國長期堅持的重要方針，“十一五”規(guī)劃將“強化能源節(jié)約和高效利用的政策導向，加大節(jié)能力度”作為基本目標之一，為此提出了到 2010年單位GDP能耗比2005年降低20%左右的約束性指標。這是中國首次將該目標列入社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，標志著中國在應對氣候變化方面的一個重要突破。

　　從實施途徑看，規(guī)劃強調(diào)三個方面：一是通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構特別是降低高耗能產(chǎn)業(yè)比重，實現(xiàn)結構節(jié)能；二是通過開發(fā)推廣節(jié)能技術，實現(xiàn)技術節(jié)能；三是通過加強能源生產(chǎn)、運輸、消費各環(huán)節(jié)的制度建設和監(jiān)管，實現(xiàn)管理節(jié)能。

　　從重點行業(yè)看，規(guī)劃要求突出抓好鋼鐵、有色、煤炭、電力、化工、建材等行業(yè)和耗能大戶的節(jié)能工作。加大汽車燃油經(jīng)濟性標準實施力度，加快淘汰老舊運輸設備。制定替代液體燃料標準，積極發(fā)展石油替代產(chǎn)品。鼓勵生產(chǎn)使用高效節(jié)能產(chǎn)品。

　　從實施主體看，規(guī)劃力圖調(diào)動全社會力量，使中央政府、地方政府、大企業(yè)、社會公眾都能發(fā)揮各自的作用。中央政府主導制定國家目標，隨后分解到各省、市和自治區(qū)，中央與地方政府簽訂了“責任狀”。同時，將耗能大企業(yè)作為落實節(jié)能減排目標的關鍵，鼓勵全社會參與建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

　　從政策行動上看，一是制定法律，明確節(jié)能減排的目的、強制性措施和激勵與懲罰機制；二是建立節(jié)能減排目標責任制，明確對各省(自治區(qū)、直轄市) 和重點企業(yè)能耗及主要污染物減排目標完成情況進行考核，實行嚴格的問責制；三是實施重點節(jié)能工程，包括建筑節(jié)能標準，綠色建筑評價，推廣節(jié)能產(chǎn)品等政策立法；四是制定產(chǎn)業(yè)政策，限制和淘汰高耗能產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)，例如提高高耗能行業(yè)的市場準入標準，提高節(jié)能環(huán)保準入門檻，調(diào)整出口退稅、關稅等措施，限制“兩高一資”(高耗能、高排放、資源型)產(chǎn)品出口等政策措施。

　　2008~2009年，為了進一步推進節(jié)能減排工作，我國相繼出臺了一系列的規(guī)劃、法規(guī)、政策和措施。大致可分以下幾類：

　　(1)能源立法和中長期能源規(guī)劃。節(jié)能和發(fā)展可再生能源是能源立法和制定中長期能源規(guī)劃的重點。繼2007年先后頒布的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》與《可再生能源中長期規(guī)劃》之后，2008年3月發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，2008年4月和2009年1月先后實施了《節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，為推動節(jié)能減排提供了有力的法律保障。根據(jù)可再生能源規(guī)劃，2010年可再生能源在能源消費中的比重將達到10%，全國可再生能源年利用量要達到3億噸標準煤，比2005年增長近1 倍。其中水電總裝機容量達到1.9億千瓦，風電總裝機容量達到1000萬千瓦，生物質(zhì)發(fā)電總裝機容量達到550萬千瓦，太陽能發(fā)電總容量達到30萬千瓦。此外，2010年，我國沼氣年利用量將達到190億立方米，太陽能熱水器總集熱面積達到1.5億平方米，增加非糧原料燃料乙醇年利用量200萬噸，生物柴油年利用量達到20萬噸。

　　(2)行業(yè)節(jié)能減排政策和相關立法�！吧洗髩盒　钡慕Y構調(diào)整政策是中國推進節(jié)能減排的重點內(nèi)容。對于電力、鋼鐵、水泥、冶金等高耗能、　高污染和高排放行業(yè)，各主管部門借助產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策出臺了一系列政策規(guī)章，優(yōu)化了資源配置，有效控制了行業(yè)的盲目擴張。根據(jù)《2009年節(jié)能減排工作安排》，2009年“上大壓小”的目標是關停小火電機組1500萬千瓦，根據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計，上半年已關停小火電機組1989萬千瓦，提前一年半完成“十一五”計劃關停任務。

　　為了推進行業(yè)減排，2008年以來，國家發(fā)改委、工信部、建設部等部門先后制定了各項相關政策法規(guī)，例如規(guī)定可再生能源的上網(wǎng)電價，對太陽能建筑進行財政補貼，為風力發(fā)電設備產(chǎn)業(yè)提供專項資金支持，積極發(fā)展生物燃料及新燃料汽車，鼓勵農(nóng)村與城市開展可再生能源示范建設等。中國在交通和建筑領域具有巨大的節(jié)能潛力。以建筑節(jié)能為例，中國每年新增建筑面積高達18億~20億平方米，建筑能耗目前已經(jīng)占全國能源消耗總量的27.5%。2008年7月中國發(fā)布了《民用建筑節(jié)能條例》，該條例的實施使得“ 建筑能耗減少50%”成為建筑節(jié)能工作的硬性指標。為了嚴格節(jié)能管理，從2008年起，所有新建商品房需在合同文件中標明能耗量、節(jié)能措施等信息。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部設定的建筑節(jié)能目標，到2010年要實現(xiàn)建筑節(jié)能1.1億噸標準煤，可再生能源應用面積占新建建筑面積比例達25%以上。

　(3)重點高耗能企業(yè)的節(jié)能監(jiān)管政策。中國能源消費的突出特點之一是工業(yè)耗能占總能耗的70%左右，重點耗能行業(yè)中的高能耗企業(yè)又是工業(yè)能源消費的大戶。作為全國節(jié)能減排的一項重大措施，國家發(fā)改委聯(lián)合國資委等部門于2006年4月啟動了“千家企業(yè)能源審計和節(jié)能規(guī)劃”行動，選擇鋼鐵、有色金屬、石油石化、化工、建材、煤炭、電力、造紙、紡織9個重點耗能行業(yè)中年綜合能源消費量超過18萬噸標準煤的998家企業(yè)進行重點監(jiān)管。2006年，千家企業(yè)共計耗能8億噸標準煤，約占全國能源消費總量的 1/3，占工業(yè)能源消費量的一半左右。通過開展千家企業(yè)節(jié)能行動，擬在“十一五”期間實現(xiàn)節(jié)能1億噸標準煤。2007年千家企業(yè)節(jié)能技術改造總投資達 500多億元，實施節(jié)能技術改造項目8000多個，共有879家企業(yè)完成了年度節(jié)能目標，占92%，合計節(jié)能3817萬噸標準煤。

　　除了上述列出的法律、法規(guī)和政策措施之外，其他許多政策也與節(jié)能減排有密切的關系。例如，限制“三高一資”等資源性產(chǎn)品的出口，建立和完善能源統(tǒng)計制度建設，加強能源消耗統(tǒng)計、監(jiān)測和預測工作，推進低碳技術與節(jié)能減排技術的科技創(chuàng)新等�？傊�，節(jié)能減排已經(jīng)成為各級政府工作的一項重要內(nèi)容，2006~2008年，隨著中國節(jié)能減排工作的扎實推進，全國單位GDP能耗下降了10.1%，累計節(jié)能3億噸左右標準煤，少排放二氧化碳約7.5億噸，完成了“十一五”目標一半的任務，節(jié)能減排工作有望在“十一五”期末取得積極進展。

　　(二)生態(tài)環(huán)境建設與森林保護

　　農(nóng)業(yè)、森林和其他自然生態(tài)系統(tǒng)也是應對氣候變化的重要領域，《中國應對氣候變化國家方案》提出要加強農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與廢棄物綜合利用，促進森林、草原等生態(tài)系統(tǒng)的建設與保護，增加森林碳匯，減少溫室氣體排放，增強適應氣候變化的能力。

　　在農(nóng)業(yè)領域，中國制定了一系列政策措施，積極推廣農(nóng)村新能源建設，鼓勵農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用，對減少溫室氣體排放和增強農(nóng)業(yè)適應氣候變化能力發(fā)揮了重要作用。例如，農(nóng)村秸稈、沼氣發(fā)電是發(fā)展農(nóng)村可再生能源的重要途徑之一，具有成本低、使用方便、原料來源廣泛、受環(huán)境限制小、建設周期短、綜合熱效率高的特點，既可實現(xiàn)農(nóng)家廢物的循環(huán)利用，也能夠減小秸稈燃燒導致的排放和廢棄物污染。2007年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 (2007~2015年)》，以加快生物質(zhì)能源的產(chǎn)業(yè)化利用。

　　在森林保護領域，中國啟動六大林業(yè)工程，積極開展植樹造林和生態(tài)保護，提高了我國森林面積和蓄積量，也吸收固定了大量的二氧化碳。目前中國的森林面積位列世界第五位，森林蓄積位列世界第六位，人工林面積居世界首位。根據(jù)第六次全國森林資源清查(1999~2003年)，全國森林面積 17490.9萬公頃，森林覆蓋率18.2%。據(jù)林業(yè)部門估算，20世紀80年代以來，全國森林凈吸收的二氧化碳相當于同期工業(yè)排放總量的8%。2009 年國務院發(fā)布了《關于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，其中提出“建設現(xiàn)代林業(yè)，發(fā)展山區(qū)林特產(chǎn)品、生態(tài)旅游業(yè)和碳匯林業(yè)”，這是碳匯林業(yè)作為一個新的概念首次出現(xiàn)在中央文件中。碳匯林業(yè)是指通過植樹造林和森林保護等措施吸收固定二氧化碳，其成本要遠低于工業(yè)減排。碳匯林業(yè)的發(fā)展，不僅能夠促進減排，而且還能夠提高森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，增強生態(tài)系統(tǒng)的整體服務功能，有助于促進生物多樣性保護、流域保護和社區(qū)發(fā)展。根據(jù)“十一五”規(guī)劃，中國在 2010年森林覆蓋率將達到20%，到2020年，森林覆蓋率達到23%以上。屆時，中國森林生態(tài)系統(tǒng)對于減排的貢獻將進一步提高。

　　在水資源領域，積極加強水利設施建設、增強對水旱災害的防范和預警能力成為各級政府的主要工作內(nèi)容之一。1998年長江水災以來，中央和地方開展了大規(guī)模的防洪工程建設，重點實施了大江大河防洪治理和骨干防洪工程建設，截至2007年底，全國已建成江河堤防28.38萬公里，保護人口5.6億。 2006年國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，初步建立了國家和地方層面的自然災害應急管理體系。2007年8月通過了《突發(fā)事件應對法》，建立了4級災害響應機制，提出要建立國家財政支持的巨災風險保險體系，加快應用突發(fā)事件預防、監(jiān)測、預警、應急處置與救援所需的新技術、新設備和新工具。 2008年北京奧運會期間，北京市編制了《2008奧運會城市防汛應急系統(tǒng)綱要》，以加強汛期的防汛安全工作。2009年3月，國務院批復了《淮河流域防洪規(guī)劃》，完成了七大流域防洪規(guī)劃中的最后一個戰(zhàn)略性文件，標志著我國防洪減災體系建設與管理進入了一個新的階段，有利于提高中國江河流域的總體防洪減災能力。氣象、水利等部門加強了遙感、地理信息系統(tǒng)及網(wǎng)絡技術等高新技術在防災減災領域的應用，目前正在積極建設覆蓋七大江河重點地區(qū)的全國防汛決策指揮系統(tǒng)。

　　(三)氣候變化國際合作取得明顯進展

　　中國本著“互利共贏、務實有效”的原則積極參加和推動應對氣候變化的國際合作，對于促進形成公平、有效的全球應對氣候變化機制發(fā)揮著積極的建設性作用。近年來，中國國家主席和國務院總理分別在八國集團同發(fā)展中國家領導人對話會議、亞太經(jīng)合組織會議、東亞峰會、博鰲亞洲論壇等多邊場合以及雙邊交往中，闡述了中國對于氣候變化國際合作的立場，積極推動應對氣候變化的全球行動。

　　在多邊合作方面，中國是“碳收集領導人論壇 ”、“甲烷市場化伙伴計劃”、“亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃”的正式成員，是八國集團和五個主要發(fā)展中國家氣候變化對話以及主要經(jīng)濟體能源安全和氣候變化會議的參與者。2007年9月，在亞太經(jīng)合組織會議上，中國提出了“亞太森林恢復與可持續(xù)管理網(wǎng)絡”倡議，顯示了中國對應對氣候變化、深化APEC合作的高度重視。2008年5月，科技部牽頭舉辦了“氣候變化與科技創(chuàng)新國際論壇”，這是中國迄今為止舉辦的規(guī)模最大的氣候變化論壇，通過溝通和學術交流，明確了科技創(chuàng)新和技術進步在應對全球氣候變化中的關鍵作用，探討了推動氣候友好技術轉(zhuǎn)讓的國際機制，表明了中國推動氣候變化技術交流的愿望和努力，同時也提高了公眾的氣候保護意識。2009年7月，李肇星出席了在瑞士日內(nèi)瓦召開的“全球經(jīng)濟危機與氣候變化：發(fā)展中國家面臨的嚴峻挑戰(zhàn)”國際研討會，呼吁發(fā)展中國家加強團結合作，共同應對氣候變化和金融危機。

　　在雙邊方面，中國與歐盟、印度、巴西、南非、日本、美國、加拿大、英國、澳大利亞等國家和地區(qū)建立了氣候變化對話與合作機制，并將氣候變化作為雙方合作的重要內(nèi)容。中國一直在力所能及的范圍內(nèi)幫助非洲和小島嶼發(fā)展中國家提高應對氣候變化的能力。2006年1月發(fā)表的《中國對非洲政策文件》明確提出，積極推動中非在氣候變化等領域的合作。截至 2008年底，我國已為非洲國家培訓了11000多名各類人員，援建醫(yī)院、瘧疾防治中心、農(nóng)業(yè)技術示范中心和農(nóng)村學校，啟動了中非發(fā)展基金等援助項目。為了提高這些國家開展清潔發(fā)展機制項目的能力，中國政府分別舉辦了兩期針對非洲和亞洲發(fā)展中國家政府官員的清潔發(fā)展機制項目研修班。這些舉措有助于加強非洲發(fā)展中國家適應氣候變化的能力建設。

　　中國積極與外國政府、國際組織、國外研究機構開展應對氣候變化領域的合作研究，參與相關國際科技合作計劃，如地球科學系統(tǒng)聯(lián)盟(ESSP)框架下的世界氣候研究計劃(WCRP)、國際地圈—生物圈計劃(IGBP)、國際全球變化人文因素計劃(IHDP)、全球?qū)Φ赜^測政府間協(xié)調(diào)組織(GEO)、全球氣候系統(tǒng)觀測計劃(GCOS)、全球海洋觀測系統(tǒng)(GOOS)、國際地轉(zhuǎn)海洋學實時觀測陣計劃(ARGO)、國際極地年計劃等，并加強與相關國際組織和機構的信息溝通和資源共享。

　　國際碳市場及清潔發(fā)展機制是一種比較有效和成功的合作減排機制，通過開展清潔發(fā)展機制的國際合作，有效促進了中國可再生能源的發(fā)展，推動了能源效率的提高，極大加強了相關政府部門、企業(yè)、組織和個人的氣候變化意識。到2009年7月1日，中國在聯(lián)合國已經(jīng)成功注冊的清潔發(fā)展機制合作項目達到 579個，這些項目預期的年減排量為1.8億噸二氧化碳當量，有助于推動減排目標的實現(xiàn)。為了推動國內(nèi)減排的市場化機制建設，2008年8~9月，北京、上海和天津先后成立了三家環(huán)境與排放權交易所，開展國內(nèi)排污權等環(huán)境與能源產(chǎn)品的交易。其中，天津排放權交易所由中油資產(chǎn)管理有限公司、天津產(chǎn)權交易中心和芝加哥氣候交易所三方出資設立，分別持有總股份的 53%、22%和25%。作為全球第一家從事溫室氣體排放權交易的專業(yè)機構，芝加哥氣候交易所的介入，有助于幫助中國利用先進的國際經(jīng)驗，推動中國國內(nèi)排放貿(mào)易的政策制定，提高節(jié)能減排的效率和水平。

　　四、中國節(jié)能減排與應對氣候變化的前景

　　在當前面臨全球金融危機以及國際減排壓力日益強大的新形勢下，中國節(jié)能減排面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。在“十一五”期間，要實現(xiàn)節(jié)能目標，形勢不容樂觀，壓力很大。隨著2009年底的氣候變化大會的接近，中國政府面臨的國際壓力也日益凸顯。

　　(一)全球金融危機的可能影響

　　2008年下半年開始的全球金融危機，波及范圍之廣、影響程度之深、擴散速度之快，超出人們的預料。為了應對金融危機，防止經(jīng)濟出現(xiàn)過快的下滑，中國出臺了4萬億元的拉動內(nèi)需和經(jīng)濟刺激計劃，財政、金融和產(chǎn)業(yè)政策等都進行了全面調(diào)整，“保增長、保就業(yè)、保民生”成為2009年經(jīng)濟工作的重點。新的經(jīng)濟形勢和政策的重大調(diào)整，對節(jié)能減排的可能影響是復雜的，可謂挑戰(zhàn)和機遇并存。

　　金融危機造成短期經(jīng)濟下滑，2009年第一季度經(jīng)濟同比增長僅6.1%，對高耗能的重工業(yè)打擊較大，企業(yè)不得不限產(chǎn)停產(chǎn)，節(jié)能減排的壓力暫時有所緩解，“十一五”節(jié)能目標基本能夠?qū)崿F(xiàn)。這似乎對節(jié)能減排有利，但這只是暫時的，違背通過節(jié)能減排促進可持續(xù)發(fā)展的初衷。這是因為，隨著能源價格下跌，企業(yè)開工不足，經(jīng)營困難，企業(yè)節(jié)能就缺乏動力，節(jié)能項目經(jīng)濟性下降，對節(jié)能減排是不利的。同時，能源市場需求萎縮，社會對新能源的需求也會隨之下降，能源價格大幅度下降使新能源在與傳統(tǒng)能源的競爭中處于不利的地位，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到?jīng)_擊。此外，經(jīng)濟工作的重心轉(zhuǎn)向保經(jīng)濟增長客觀上有弱化節(jié)能減排工作的可能。因為刺激經(jīng)濟增長，無論是拉動內(nèi)需，還是加大基礎建設投資，鼓勵外貿(mào)出口，甚至某些地方通過補貼鼓勵高耗能企業(yè)用電，結果都會增加能耗和排放。如果審查不嚴，一些高耗能生產(chǎn)項目有可能借刺激經(jīng)濟計劃實施之機倉促上馬，造成投資浪費和長期“鎖定效應”。

　　但從積極角度看，如果因勢利導，應對得當，應對金融危機的短期目標可以與促進節(jié)能減排的長期任務結合起來，以此為契機改變經(jīng)濟增長方式，加快結構調(diào)整，從而有助于長遠的可持續(xù)發(fā)展。例如，應加大能源基礎設施建設，特別是有利于節(jié)能環(huán)保的能源項目的投入，增強能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力和對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力；轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快能源結構調(diào)整。此外，對于中國的企業(yè)而言，金融危機還為擴大海外油氣資源合作開發(fā)，加強能源資源戰(zhàn)略儲備提供了機遇。

　　為了應對金融危機，中國于2009年初出臺了十大產(chǎn)業(yè)振興計劃，以促進產(chǎn)業(yè)技術升級改造和結構調(diào)整，此外，“新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”也將于年內(nèi)出臺，其中既包括風能、太陽能與核能在內(nèi)的新能源，也包括對傳統(tǒng)能源進行技術改造升級。2009年2月3日，國家發(fā)改委能源局局長張國寶在全國能源工作會上表示，要充分利用當前電力需求下降的有利時機，大力調(diào)整電力結構，加快“上大壓小”的步伐，今后3年，分別計劃關停小火電機組1300萬千瓦、1000萬千瓦和800萬千瓦，相應建設大型、高效、清潔燃煤機組5000萬千瓦。目前，國家發(fā)改委正在積極編制《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，預計在未來5年內(nèi)，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資需求可達4500億元，在政策和投資的支持下，節(jié)能環(huán)保等新型產(chǎn)業(yè)有望成為新的經(jīng)濟增長點，促進就業(yè)和企業(yè)競爭力提升。

　　可見，具有戰(zhàn)略眼光的企業(yè)家應該看到，此次全球金融危機不僅對中國，而且對全球都是一次向綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的良好契機。如果僅僅將目光局限在刺激短期的經(jīng)濟增長，忽視長遠的經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變，未來一旦經(jīng)濟復蘇，能源需求和排放又將快速反彈，節(jié)能減排的效果不能持續(xù)。

　　(二)國際溫室氣體減排的壓力增大

　　應對氣候變化與應對金融危機一樣，是當前國際社會高度關注的重大國際問題，而且國際社會日益關注二者之間的密切聯(lián)系，倡導建設全球低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟。2008年12月，聯(lián)合國秘書長潘基文在波茲南會議上強調(diào)，不能因為金融危機減慢應對氣候危機的步伐，激勵全球各國進行“哥白尼式的低碳革命”，實現(xiàn)應對氣候變化和金融危機的雙贏。2009年2月，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布了《全球綠色新政》的報告，號召各國積極發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，從危機中尋求機遇。

　　2008年12月，歐盟通過了氣候、能源和經(jīng)濟刺激的一攬子方案。一向熱衷于環(huán)保的歐洲國家，將能源技術創(chuàng)新看做是新的經(jīng)濟革命和綠色復蘇計劃的核心，迫切希望靠技術來刺激經(jīng)濟。美國奧巴馬政府也將綠色經(jīng)濟作為經(jīng)濟振興的重要內(nèi)容，承諾到美國2050年將溫室氣體排放量削減80%，把新能源比重提高到30%，每年拿出150億美元大舉投資太陽能、風能和生物能源等，創(chuàng)造500萬個綠色就業(yè)崗位，并且舉全國之力構建美國的低碳經(jīng)濟領袖地位。

　　總之，2009年對于氣候變化議題是一個特殊的年份。根據(jù)2007年《公約》第十三次締約方會議(COP13)達成的《巴厘行動計劃》，2009年底即將召開的哥本哈根會議應該就2012年后國際氣候制度達成新的國際協(xié)議。中國作為最大的發(fā)展中國家，在應對金融危機和應對氣候變化問題方面都備受國際社會的關注。哥本哈根大會之前，中國無疑面臨日益強大的國際壓力。作為中國減緩氣候變化的重要指標，節(jié)能減排目標及其完成情況將為中國參與減排談判和履行承諾提供信心和支持。

來源：中國網(wǎng)