國務院關于全面加強應急管理工作的意見

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

    加強應急管理，是關系國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，是各級政府堅持以人為本、執(zhí)政為民、全面履行政府職能的重要體現(xiàn)。當前，我國現(xiàn)代化建設進入新的階段，改革和發(fā)展處于關鍵時期，影響公共安全的因素增多，各類突發(fā)公共事件時有發(fā)生。但是，我國應急管理工作基礎仍然比較薄弱，體制、機制、法制尚不完善，預防和處置突發(fā)公共事件的能力有待提高。為深入貫徹實施《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（以下簡稱《國家總體應急預案》），全面加強應急管理工作，提出以下意見：

    一、明確指導思想和工作目標

    （一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本、預防為主，充分依靠法制、科技和人民群眾，以保障公眾生命財產(chǎn)安全為根本，以落實和完善應急預案為基礎，以提高預防和處置突發(fā)公共事件能力為重點，全面加強應急管理工作，最大程度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員傷亡和危害，維護國家安全和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

    （二）工作目標。在“十一五”期間，建成覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的應急預案體系；健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，落實黨委領導下的行政領導責任制，加強應急管理機構和應急救援隊伍建設；構建統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效的應急管理機制；完善應急管理法律法規(guī)，建設突發(fā)公共事件預警預報信息系統(tǒng)和專業(yè)化、社會化相結合的應急管理保障體系，形成政府主導、部門協(xié)調、軍地結合、全社會共同參與的應急管理工作格局。

    二、加強應急管理規(guī)劃和制度建設

    （三）編制并實施突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃。依據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十一五”規(guī)劃），編制并盡快組織實施《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》，優(yōu)化、整合各類資源，統(tǒng)一規(guī)劃突發(fā)公共事件預防預警、應急處置、恢復重建等方面的項目和基礎設施，科學指導各項應急管理體系建設。各地區(qū)、各部門要在《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》指導下，編制本地區(qū)和本行業(yè)突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。城鄉(xiāng)建設等有關專項規(guī)劃的編制要與應急體系建設規(guī)劃相銜接，合理布局重點建設項目，統(tǒng)籌規(guī)劃應對突發(fā)公共事件所必需的基礎設施建設。

    （四）健全應急管理法律法規(guī)。要加強應急管理的法制建設，逐步形成規(guī)范各類突發(fā)公共事件預防和處置工作的法律體系。抓緊做好突發(fā)事件應對法的立法準備工作和公布后的貫徹實施工作，研究制定配套法規(guī)和政策措施。國務院各有關部門要根據(jù)預防和處置自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)公共事件的需要，抓緊做好有關法律法規(guī)草案和修訂草案的起草工作，以及有關規(guī)章、標準的修訂工作。各地區(qū)要依據(jù)有關法律、行政法規(guī)，結合實際制定并完善應急管理的地方性法規(guī)和規(guī)章。

    （五）加強應急預案體系建設和管理。各地區(qū)、各部門要根據(jù)《國家總體應急預案》，抓緊編制修訂本地區(qū)、本行業(yè)和領域的各類預案，并加強對預案編制工作的領導和督促檢查。各基層單位要根據(jù)實際情況制訂和完善本單位預案，明確各類突發(fā)公共事件的防范措施和處置程序。盡快構建覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的預案體系，并做好各級、各類相關預案的銜接工作。要加強對預案的動態(tài)管理，不斷增強預案的針對性和實效性。狠抓預案落實工作，經(jīng)常性地開展預案演練，特別是涉及多個地區(qū)和部門的預案，要通過開展聯(lián)合演練等方式，促進各單位的協(xié)調配合和職責落實。

    （六）加強應急管理體制和機制建設。國務院是全國應急管理工作的最高行政領導機關，國務院各有關部門依據(jù)有關法律、行政法規(guī)和各自職責，負責相關類別突發(fā)公共事件的應急管理工作。地方各級人民政府是本行政區(qū)域應急管理工作的行政領導機關，要根據(jù)《國家總體應急預案》的要求和應對各類突發(fā)公共事件的需要，結合實際明確應急管理的指揮機構、辦事機構及其職責。各專項應急指揮機構要進一步強化職責，充分發(fā)揮在相關領域應對突發(fā)公共事件的作用。加強各地區(qū)、各部門以及各級各類應急管理機構的協(xié)調聯(lián)動，積極推進資源整合和信息共享。加快突發(fā)公共事件預測預警、信息報告、應急響應、恢復重建及調查評估等機制建設。研究建立保險、社會捐贈等方面參與、支持應急管理工作的機制，充分發(fā)揮其在突發(fā)公共事件預防與處置等方面的作用。

    三、做好各類突發(fā)公共事件的防范工作

    （七）開展對各類突發(fā)公共事件風險隱患的普查和監(jiān)控。各地區(qū)、各有關部門要組織力量認真開展風險隱患普查工作，全面掌握本行政區(qū)域、本行業(yè)和領域各類風險隱患情況，建立分級、分類管理制度，落實綜合防范和處置措施，實行動態(tài)管理和監(jiān)控，加強地區(qū)、部門之間的協(xié)調配合。對可能引發(fā)突發(fā)公共事件的風險隱患，要組織力量限期治理，特別是對位于城市和人口密集地區(qū)的高危企業(yè)，不符合安全布局要求、達不到安全防護距離的，要依法采取停產(chǎn)、停業(yè)、搬遷等措施，盡快消除隱患。要加強對影響社會穩(wěn)定因素的排查調處，認真做好預警報告和快速處置工作。社區(qū)、鄉(xiāng)村、企業(yè)、學校等基層單位要經(jīng)常開展風險隱患的排查，及時解決存在的問題。

    （八）促進各行業(yè)和領域安全防范措施的落實。地方各級人民政府及有關部門要進一步加強對本行政區(qū)域各單位、各重點部位安全管理的監(jiān)督檢查，嚴密防范各類安全事故；要加強監(jiān)管監(jiān)察隊伍建設，充實必要的人員，完善監(jiān)管手段。各有關部門要按照有關法律法規(guī)和職責分工，加強對本系統(tǒng)、本行業(yè)和領域的安全監(jiān)管監(jiān)察，嚴格執(zhí)行安全許可制度，經(jīng)常性開展監(jiān)督檢查，依法加大處罰力度；要提高監(jiān)管效率，對事故多發(fā)的行業(yè)和領域進一步明確監(jiān)管職責，實施聯(lián)合執(zhí)法。上級主管部門和有關監(jiān)察機構要把督促風險隱患整改情況作為衡量監(jiān)管機構履行職責是否到位的重要內容，加大監(jiān)督檢查和考核力度。各企業(yè)、事業(yè)單位要切實落實安全管理的主體責任，建立健全安全管理的規(guī)章制度，加大安全投入，全面落實安全防范措施。

    （九）加強突發(fā)公共事件的信息報告和預警工作。特別重大、重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，事發(fā)地省級人民政府、國務院有關部門要按規(guī)定及時、準確地向國務院報告，并向有關地方、部門和應急管理機構通報。要進一步建立健全信息報告工作制度，明確信息報告的責任主體，對遲報、漏報甚至瞞報、謊報行為要依法追究責任。在加強地方各級人民政府和有關部門信息報告工作的同時，通過建立社會公眾報告、舉報獎勵制度，設立基層信息員等多種方式，不斷拓寬信息報告渠道。建設各級人民政府組織協(xié)調、有關部門分工負責的各類突發(fā)公共事件預警系統(tǒng)，建立預警信息通報與發(fā)布制度，充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機短信息、電話、宣傳車等各種媒體和手段，及時發(fā)布預警信息。

    （十）積極開展應急管理培訓。各地區(qū)、各有關部門要制訂應急管理的培訓規(guī)劃和培訓大綱，明確培訓內容、標準和方式，充分運用多種方法和手段，做好應急管理培訓工作，并加強培訓資質管理。積極開展對地方和部門各級領導干部應急指揮和處置能力的培訓，并納入各級黨校和行政學院培訓內容。加強各單位從業(yè)人員安全知識和操作規(guī)程培訓，負有安全監(jiān)管職責的部門要強化培訓考核，對未按要求開展安全培訓的單位要責令其限期整改，達不到考核要求的管理人員和職工一律不準上崗。各級應急管理機構要加強對應急管理培訓工作的組織和指導。

    四、加強應對突發(fā)公共事件的能力建設

    （十一）推進國家應急平臺體系建設。要統(tǒng)籌規(guī)劃建設具備監(jiān)測監(jiān)控、預測預警、信息報告、輔助決策、調度指揮和總結評估等功能的國家應急平臺。加快國務院應急平臺建設，完善有關專業(yè)應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應急指揮機構、統(tǒng)一高效的應急平臺體系。應急平臺建設要結合實際，依托政府系統(tǒng)辦公業(yè)務資源網(wǎng)絡，規(guī)范技術標準，充分整合利用現(xiàn)有專業(yè)系統(tǒng)資源，實現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享，避免重復建設。積極推進緊急信息接報平臺整合，建立統(tǒng)一接報、分類分級處置的工作機制。

    （十二）提高基層應急管理能力。要以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學校、企業(yè)等基層單位為重點，全面加強應急管理工作。充分發(fā)揮基層組織在應急管理中的作用，進一步明確行政負責人、法定代表人、社區(qū)或村級組織負責人在應急管理中的職責，確定專（兼）職的工作人員或機構，加強基層應急投入，結合實際制訂各類應急預案，增強第一時間預防和處置各類突發(fā)公共事件的能力。社區(qū)要針對群眾生活中可能遇到的突發(fā)公共事件，制訂操作性強的應急預案，經(jīng)常性地開展應急知識宣傳，做到家喻戶曉；鄉(xiāng)村要結合社會主義新農(nóng)村建設，因地制宜加強應急基礎設施建設，努力提高群眾自救、互救能力，并充分發(fā)揮城鎮(zhèn)應急救援力量的輻射作用；學校要在加強校園安全工作的同時，積極開展公共安全知識和應急防護知識的教育和普及，增強師生公共安全意識；企業(yè)特別是高危行業(yè)企業(yè)要切實落實法定代表人負責制和安全生產(chǎn)主體責任，做到有預案、有救援隊伍、有聯(lián)動機制、有善后措施。地方各級人民政府和有關部門要加強對基層應急管理工作的指導和檢查，及時協(xié)調解決人力、物力、財力等方面的問題，促進基層應急管理能力的全面提高。

    （十三）加強應急救援隊伍建設。落實“十一五”規(guī)劃有關安全生產(chǎn)應急救援、國家災害應急救援體系建設的重點工程。建立充分發(fā)揮公安消防、特警以及武警、解放軍、預備役民兵的骨干作用，各專業(yè)應急救援隊伍各負其責、互為補充，企業(yè)專兼職救援隊伍和社會志愿者共同參與的應急救援體系。加強各類應急搶險救援隊伍建設，改善技術裝備，強化培訓演練，提高應急救援能力。建立應急救援專家隊伍，充分發(fā)揮專家學者的專業(yè)特長和技術優(yōu)勢。逐步建立社會化的應急救援機制，大中型企業(yè)特別是高危行業(yè)企業(yè)要建立專職或者兼職應急救援隊伍，并積極參與社會應急救援；研究制訂動員和鼓勵志愿者參與應急救援工作的辦法，加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓。

    （十四）加強各類應急資源的管理。建立國家、地方和基層單位應急資源儲備制度，在對現(xiàn)有各類應急資源普查和有效整合的基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃應急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資和緊急避難場所，以及運輸能力、通信能力、生產(chǎn)能力和有關技術、信息的儲備。加強對儲備物資的動態(tài)管理，保證及時補充和更新。要建立國家和地方重要物資監(jiān)測網(wǎng)絡及應急物資生產(chǎn)、儲備、調撥和緊急配送體系，保障應急處置和恢復重建工作的需要。合理規(guī)劃建設國家重要應急物資儲備庫，按照分級負責的原則，加強地方應急物資儲備庫建設。充分發(fā)揮社會各方面在應急物資的生產(chǎn)和儲備方面的作用，實現(xiàn)社會儲備與專業(yè)儲備的有機結合。加強應急管理基礎數(shù)據(jù)庫建設和對有關技術資料、歷史資料等的收集管理，實現(xiàn)資源共享，為妥善應對各類突發(fā)公共事件提供可靠的基礎數(shù)據(jù)。

    （十五）全力做好應急處置和善后工作。突發(fā)公共事件發(fā)生后，事發(fā)單位及直接受其影響的單位要根據(jù)預案立即采取有效措施，迅速開展先期處置工作，并按規(guī)定及時報告。地方各級人民政府和國務院有關部門要依照預案規(guī)定及時采取相關應急響應措施。按照屬地管理為主的原則，事發(fā)地人民政府負有統(tǒng)一組織領導應急處置工作的職責，要積極調動有關救援隊伍和力量開展救援工作，采取必要措施，防止發(fā)生次生、衍生災害事件，并做好受影響群眾的基本生活保障和事故現(xiàn)場環(huán)境評估工作。應急處置結束后，要及時組織受影響地區(qū)恢復正常的生產(chǎn)、生活和社會秩序。災后恢復重建要與防災減災相結合，堅持統(tǒng)一領導、科學規(guī)劃、加快實施。健全社會捐助和對口支援等社會動員機制，動員社會力量參與重大災害應急救助和災后恢復重建。各級人民政府及有關部門要依照有關法律法規(guī)及時開展事故調查處理工作，查明原因，依法依紀處理責任人員，總結事故教訓，制訂整改措施并督促落實。

    （十六）加強評估和統(tǒng)計分析工作。建立健全突發(fā)公共事件的評估制度，研究制訂客觀、科學的評估方法。各級人民政府及有關部門在對各類突發(fā)公共事件調查處理的同時，要對事件的處置及相關防范工作做出評估，并對年度應急管理工作情況進行全面評估。各地區(qū)、各有關部門要加強應急管理統(tǒng)計分析工作，完善分類分級標準，明確責任部門和人員，及時、全面、準確地統(tǒng)計各類突發(fā)公共事件發(fā)生起數(shù)、傷亡人數(shù)、造成的經(jīng)濟損失等相關情況，并納入經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計指標體系。突發(fā)公共事件的統(tǒng)計信息實行月度、季度和年度報告制度。要研究建立突發(fā)公共事件發(fā)生后統(tǒng)計系統(tǒng)快速應急機制，及時調查掌握突發(fā)公共事件對國民經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活的影響并預測發(fā)展趨勢。

    五、制定和完善全面加強應急管理的政策措施

    （十七）加大對應急管理的資金投入力度。根據(jù)《國家總體應急預案》的規(guī)定，各級財政部門要按照現(xiàn)行事權、財權劃分原則，分級負擔公共安全工作以及預防與處置突發(fā)公共事件中需由政府負擔的經(jīng)費，并納入本級財政年度預算，健全應急資金撥付制度。對規(guī)劃布局內的重大建設項目給予重點支持。支持地方應急管理工作，建立完善財政專項轉移支付制度。建立健全國家、地方、企業(yè)、社會相結合的應急保障資金投入機制，適應應急隊伍、裝備、交通、通信、物資儲備等方面建設與更新維護資金的要求。建立企業(yè)安全生產(chǎn)的長效投入機制，增強高危行業(yè)企業(yè)安全保障和應急救援能力。研究建立應對突發(fā)公共事件社會資源依法征用與補償辦法。

    （十八）大力發(fā)展公共安全技術和產(chǎn)品。在推進產(chǎn)業(yè)結構調整中，要將具有較高技術含量的公共安全工藝、技術和產(chǎn)品列入《國家產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》的鼓勵類發(fā)展項目，在政策上積極予以支持。對公共安全、應急處置重大項目和技術開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化示范項目，政府給予直接投資或資金補助、貸款貼息等支持。采取政府采購等辦法，推動國家公共安全應急成套設備及防護用品的研發(fā)和生產(chǎn)。加強對公共安全產(chǎn)品的質量監(jiān)督管理，實行嚴格的市場準入制度，確保產(chǎn)品質量安全可靠。

    （十九）建立公共安全科技支撐體系。按照《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，高度重視利用科技手段提高應對突發(fā)公共事件的能力，通過國家科技計劃和科學基金等，對突發(fā)公共事件應急管理的基礎理論、應用和關鍵技術研究給予支持，并在大專院校、科研院所加強公共安全與應急管理學科、專業(yè)建設，大力培養(yǎng)公共安全科技人才。堅持自主創(chuàng)新和引進消化吸收相結合，形成公共安全科技創(chuàng)新機制和應急管理技術支撐體系。扶持一批在公共安全領域擁有自主知識產(chǎn)權和核心技術的重點企業(yè)，實現(xiàn)成套核心技術與重大裝備的突破，增強安全技術保障能力。

    六、加強領導和協(xié)調配合，努力形成全民參與的合力

    （二十）進一步加強對應急管理工作的領導。地方各級人民政府要在黨委領導下，建立和完善突發(fā)公共事件應急處置工作責任制，并將落實情況納入干部政績考核的內容，特別要抓好市（地）、縣（區(qū)）兩級領導干部責任的落實。各地區(qū)、各部門要加強溝通協(xié)調，理順關系，明確職責，搞好條塊之間的銜接和配合。建立和完善應對突發(fā)公共事件部際聯(lián)席會議制度，加強部門之間的協(xié)調配合，定期研究解決有關問題。各級領導干部要不斷增強處置突發(fā)公共事件的能力，深入一線，加強組織指揮。要建立并落實責任追究制度，對有失職、瀆職、玩忽職守等行為的，要依照法律法規(guī)追究責任。

    （二十一）構建全社會共同參與的應急管理工作格局。全面加強應急管理工作，需要緊緊依靠群眾，軍地結合，動員社會各方面力量積極參與。要切實發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體在動員群眾、宣傳教育、社會監(jiān)督等方面的作用，重視培育和發(fā)展社會應急管理中介組織。鼓勵公民、法人和其他社會組織為應對突發(fā)公共事件提供資金、物資捐贈和技術支持。積極開展基層公共安全創(chuàng)建活動，樹立一批應急管理工作先進典型，表彰獎勵取得顯著成績的單位和個人，形成全社會共同參與、齊心協(xié)力做好應急管理工作的局面。

    （二十二）大力宣傳普及公共安全和應急防護知識。加強應急管理科普宣教工作，提高社會公眾維護公共安全意識和應對突發(fā)公共事件能力。深入宣傳各類應急預案，全面普及預防、避險、自救、互救、減災等知識和技能，逐步推廣應急識別系統(tǒng)。盡快把公共安全和應急防護知識納入學校教學內容，編制中小學公共安全教育指導綱要和適應全日制各級各類教育需要的公共安全教育讀本，安排相應的課程或課時。要在各種招考和資格認證考試中逐步增加公共安全內容。充分運用各種現(xiàn)代傳播手段，擴大應急管理科普宣教工作覆蓋面。新聞媒體應無償開展突發(fā)公共事件預防與處置、自救與互救知識的公益宣傳，并支持社會各界發(fā)揮應急管理科普宣傳作用。

    （二十三）做好信息發(fā)布和輿論引導工作。要高度重視突發(fā)公共事件的信息發(fā)布、輿論引導和輿情分析工作，加強對相關信息的核實、審查和管理，為積極穩(wěn)妥地處置突發(fā)公共事件營造良好的輿論環(huán)境。堅持及時準確、主動引導的原則和正面宣傳為主的方針，完善政府信息發(fā)布制度和新聞發(fā)言人制度，建立健全重大突發(fā)公共事件新聞報道快速反應機制、輿情收集和分析機制，把握正確的輿論導向。加強對信息發(fā)布、新聞報道工作的組織協(xié)調和歸口管理，周密安排、精心組織信息發(fā)布工作，充分發(fā)揮中央和省級主要新聞媒體的輿論引導作用。新聞單位要嚴格遵守國家有關法律法規(guī)和新聞宣傳紀律，不斷提高新聞報道水平，自覺維護改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。

    （二十四）開展國際交流與合作。加強與有關國家、地區(qū)及國際組織在應急管理領域的溝通與合作，參與有關國際組織并積極發(fā)揮作用，共同應對各類跨國或世界性突發(fā)公共事件。大力宣傳我國在應對突發(fā)公共事件、加強應急管理方面的政策措施和成功做法，積極參與國際應急救援活動，向國際社會展示我國的良好形象。密切跟蹤研究國際應急管理發(fā)展的動態(tài)和趨勢，參與公共安全領域重大國際項目研究與合作，學習、借鑒有關國家在災害預防、緊急處置和應急體系建設等方面的有益經(jīng)驗，促進我國應急管理工作水平的提高。

國務院

二００六年六月十五日