鋼鐵行業(yè)是美國(guó)的心頭肉,多年來美國(guó)對(duì)其重點(diǎn)保護(hù),采用反傾銷、反補(bǔ)貼和特保措施限制鋼鐵制品進(jìn)口,引起國(guó)際公憤。WTO成員國(guó)群起而攻之,連續(xù)在世貿(mào)組織起訴,掀起了美國(guó)鋼鐵貿(mào)易戰(zhàn)的一次次高潮。

      截至目前,WTO一共受理30起涉及鋼鐵制品的案子,其中起訴美國(guó)的就有23起。遺憾的是,這些訴訟并沒有真正改變美國(guó)的保護(hù)主義政策。

美國(guó)鋼鐵保護(hù)引訴訟無數(shù)

       上世紀(jì)90年代之前,美國(guó)一直對(duì)法國(guó)、意大利、英國(guó)、德國(guó)、西班牙和瑞士的各種輸美鋼材征收反補(bǔ)貼稅。從1990年代初開始,美國(guó)先后對(duì)英國(guó)鋼鐵公司、聯(lián)合工程鋼有限公司等4家英國(guó)公司的輸美鋼材征收反補(bǔ)貼稅,理由是這些公司原來是國(guó)有企業(yè),獲得了政府補(bǔ)貼,1988年轉(zhuǎn)為私有,政府原來的補(bǔ)貼隨之轉(zhuǎn)移。

        歐盟非常不滿,但交涉未果。1994年-1996年,美國(guó)經(jīng)過中期復(fù)審,決定繼續(xù)征稅,終于激怒了歐盟。1998年6月30日,歐盟起訴美國(guó)。WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)經(jīng)過審理認(rèn)為,在私有化過程中受讓人支付了與公司財(cái)產(chǎn)相當(dāng)?shù)馁Y金,美國(guó)不能證明原來政府給予的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移給了新的所有人,遂判美國(guó)敗訴。

美國(guó)并不甘心,改變了征稅理由,以“這些公司的所有人沒有實(shí)質(zhì)性變化”為由,繼續(xù)征收反補(bǔ)貼稅。2000年11月10日, 歐盟再次起訴。美國(guó)又一次敗訴,但非常不情愿執(zhí)行裁決,窮盡了規(guī)避執(zhí)行的一切方法,拖了3年多,直到2005年9月還沒有執(zhí)行。

        不僅對(duì)英國(guó),對(duì)其他國(guó)家的輸美鋼材,美國(guó)也同樣采取了反傾銷、反補(bǔ)貼、和特保措施。這些國(guó)家開始對(duì)美國(guó)群起而攻之,鋼鐵貿(mào)易戰(zhàn)進(jìn)入白熱化。

        1999年韓國(guó)和日本分別起訴美國(guó);2000年歐盟、韓國(guó)、印度、巴西先后起訴美國(guó);2002年日本、歐盟、韓國(guó)、中國(guó)、挪威、新西蘭、中國(guó)臺(tái)灣、巴西分別起訴美國(guó)。1999年-2002年,美國(guó)在三年內(nèi)被訴了20次,其中2000年被訴6次,2002年被訴11次。

       在上述訴訟中,起訴方或者認(rèn)為美國(guó)濫用反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查權(quán),違反條約規(guī)定采取措施;或者認(rèn)為美國(guó)在不能證明國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)受損的情況下,對(duì)進(jìn)口鋼材采取特保措施;或者認(rèn)為美國(guó)在救濟(jì)措施到期進(jìn)行“日落復(fù)審”時(shí)故意延長(zhǎng)征稅期間,等等。

       由此,美國(guó)鋼鐵保護(hù)引發(fā)了WTO訴訟史上的高水平對(duì)決。爭(zhēng)端各方都派出了頂尖的團(tuán)隊(duì),對(duì)《反傾銷協(xié)定》、《反補(bǔ)貼協(xié)定》和《特保措施協(xié)定》中的許多技術(shù)性安排反復(fù)辯論和論證。專家組和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)爭(zhēng)議的條款作了經(jīng)典注釋,成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的重要研究資料。WTO官方網(wǎng)站也經(jīng)常引用這些案件對(duì)條約進(jìn)行官方解釋。多哈回合談判期間,許多成員國(guó)也引用這些案件,要求填補(bǔ)條約的漏洞。

         訴訟的結(jié)果都是美國(guó)在主要爭(zhēng)議問題上敗訴,但最后的執(zhí)行卻非常不盡人意。歐盟、日本和韓國(guó)是最活躍的起訴方,均多次起訴。對(duì)歐盟的起訴,美國(guó)拖延了一段時(shí)間之后,勉強(qiáng)履行了裁決。對(duì)韓國(guó)的起訴,最后是雙方達(dá)成了執(zhí)行和解。而對(duì)日本的起訴,美國(guó)“耍賴”,拒不執(zhí)行。

        比如,1999年11月,日本起訴美國(guó)對(duì)輸美鋼材違法反傾銷,美國(guó)敗訴。2001年11月,此案開始執(zhí)行,美國(guó)先是提出需要“合理時(shí)間”,一年后又提出政府正在和國(guó)會(huì)溝通,而國(guó)會(huì)修改法令需要時(shí)間。不久,美國(guó)又向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出這個(gè)“合理時(shí)間”需要再延長(zhǎng)一年,獲得批準(zhǔn)。后來美國(guó)又兩次在到期日之前申請(qǐng)延長(zhǎng)這個(gè)“合理時(shí)間”,每次一年,均獲得批準(zhǔn)。直到2005年7月,美國(guó)國(guó)會(huì)也沒有修改法令。最后,雙方簽訂了一個(gè)諒解,日本保留對(duì)美國(guó)采取報(bào)復(fù)措施的權(quán)力,案件不了了之。

         從技術(shù)上講,2000年的幾個(gè)案件源于美國(guó)的同一個(gè)反傾銷反補(bǔ)貼措施,可以合并審理。起訴方都要求合并審理,但美國(guó)堅(jiān)決不同意,要求分別審理分別裁決。2002年的幾個(gè)案件也是源于同一個(gè)特保措施,美國(guó)依然堅(jiān)持分別裁決,意在執(zhí)行階段對(duì)不同的起訴方采用不同的應(yīng)對(duì)措施,把握主動(dòng)。遇到像歐盟這樣的強(qiáng)勢(shì)對(duì)手,美國(guó)不能不執(zhí)行裁決;遇到像韓國(guó)這樣的戰(zhàn)略伙伴,美國(guó)可以用外交手段讓“小朋友”息訴;而遇到像日本這樣的“刺頭兒”,美國(guó)就“耍賴”,堅(jiān)決不執(zhí)行。

美國(guó):保護(hù)鋼鐵不會(huì)動(dòng)搖

       鋼鐵是工業(yè)的脊梁,能夠影響一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。據(jù)美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì),美國(guó)每年的鋼鐵總需求量是1.5億噸~1.6億噸左右(2006經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好,達(dá)到了1.76億噸,而2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間,只消耗了9400萬噸)。不管市場(chǎng)總需求如何變化,美國(guó)國(guó)內(nèi)的供應(yīng)量始終占市場(chǎng)總需求的56%-61%左右,進(jìn)口成品鋼占16%~18%左右,間接進(jìn)口鋼材占24%~28%左右。

這幾個(gè)比例是美國(guó)政府把握的底線,不可逾越。為什么?

       其一,美國(guó)鋼鐵業(yè)巨頭始終在國(guó)會(huì)有很強(qiáng)的勢(shì)力,能夠影響國(guó)會(huì)和政府決策。2000年 2002年,美國(guó)置國(guó)際聲討于不顧,堅(jiān)持對(duì)鋼鐵業(yè)采取保護(hù)主義措施,有學(xué)者就認(rèn)為這是總統(tǒng)大選期間,布什政府不敢得罪國(guó)會(huì)里的鋼鐵業(yè)代表。

      其二,鋼鐵業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),能夠幫助政府緩解就業(yè)壓力。如果政府放任進(jìn)口鋼材大量涌入,不僅會(huì)使國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商失去市場(chǎng),也會(huì)使大量鋼鐵工人失業(yè),帶來社會(huì)隱患。今年7月20日,美國(guó)鋼鐵業(yè)協(xié)會(huì)就致信參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖,對(duì)國(guó)會(huì)在創(chuàng)造就業(yè)方面的做法大加贊賞,并建議采取更具體的措施落實(shí)鋼鐵工人就業(yè)。

      其三,美國(guó)政府對(duì)其制造業(yè)的不斷萎縮非常擔(dān)心。最近,奧巴馬政府啟動(dòng)了“出口刺激計(jì)劃”,準(zhǔn)備到2015年讓美國(guó)的制造業(yè)產(chǎn)品出口翻一番,為民眾創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)。鋼鐵業(yè)是制造業(yè)的領(lǐng)軍行業(yè),美國(guó)當(dāng)然要采取嚴(yán)格的保護(hù)措施。今年7月25日, 美國(guó)鋼鐵業(yè)協(xié)會(huì)曾致信美國(guó)商務(wù)部貿(mào)易促進(jìn)和協(xié)調(diào)委員會(huì),大力支持奧巴馬政府的“出口刺激計(jì)劃”,指出美國(guó)的間接鋼材進(jìn)口正在不斷增加,要求政府采取更嚴(yán)厲的進(jìn)口限制措施,包括控制中國(guó)的匯率操縱、鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)投資、開展雙邊會(huì)談甚至提起WTO訴訟等等。

     可見,鋼鐵貿(mào)易戰(zhàn)的國(guó)際聲討不能從根本上解決美國(guó)的保護(hù)主義政策。美國(guó)不僅不會(huì)讓進(jìn)口鋼材搶占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商的份額,而且會(huì)不斷擴(kuò)大國(guó)內(nèi)供應(yīng),進(jìn)一步限制進(jìn)口。對(duì)此,WTO訴訟的效果非常有限。

中國(guó):貿(mào)易戰(zhàn)的新主角?

    中國(guó)曾在2002年3月,和其他7個(gè)成員國(guó)同時(shí)起訴美國(guó)的鋼鐵特保措施,在其他情況下大多以第三方的身份參加訴訟。根據(jù)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制,第三方只有審閱部分訴訟材料和評(píng)論的權(quán)力,沒有實(shí)體上的訴訟權(quán)力和義務(wù)。換句話說,中國(guó)沒有單獨(dú)因?yàn)殇撹F貿(mào)易和美國(guó)在WTO對(duì)簿公堂。然而,目前中國(guó)對(duì)美鋼鐵制品出口卻處于非常不利的地位。

    一是出口數(shù)量不斷下降。據(jù)美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)今年7月27日?qǐng)?bào)道,今年上半年,美國(guó)最大的海外供應(yīng)商是韓國(guó)(88.9萬噸)、日本(62.1萬噸)和德國(guó)(45萬噸)。2010年美國(guó)將進(jìn)口成品鋼1833.6萬噸,較2009年的1417.8萬噸上升29.3%。中國(guó)輸美的成品鋼總量會(huì)是74.5萬噸,比2009年的146.3萬噸下降49.1%。除中國(guó)之外,其他供應(yīng)商的輸美總量都有增加,其中澳大利亞和德國(guó)的增幅最大,將達(dá)87.6%和82.1%;韓國(guó)、土耳其、和日本次之,在26%~34%之間;印度也將增加16.9%。

     二是美國(guó)把其國(guó)內(nèi)供應(yīng)的萎縮歸罪于中國(guó)的出口導(dǎo)向型政策、政府補(bǔ)貼、匯率操縱和其他貿(mào)易措施。美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)主席Thomas J.Gibson曾指責(zé):“2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期,美國(guó)對(duì)中國(guó)間接鋼鐵貿(mào)易逆差達(dá)到了54%,比2008年(47%)增加了7個(gè)百分點(diǎn)。我們已經(jīng)不能承受中國(guó)國(guó)有鋼鐵制造業(yè)帶來的沖擊”;“中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式影響了鋼鐵業(yè)的所有下游制造業(yè),沒有任何一個(gè)美國(guó)的制造業(yè)能夠與中國(guó)的這種發(fā)展模式匹敵”;“中國(guó)模式已經(jīng)對(duì)美國(guó)的鋼鐵業(yè)、制造業(yè)、和國(guó)家安全帶來了嚴(yán)重威脅,所有的北美國(guó)家都應(yīng)該對(duì)中國(guó)的直接和間接鋼鐵貿(mào)易進(jìn)行限制,采用嚴(yán)厲的法律和措施限制中國(guó)的不公平貿(mào)易和匯率操縱”。

這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)版的“中國(guó)威脅論”。

      基于這種認(rèn)識(shí),美國(guó)政府不斷對(duì)中國(guó)鋼鐵業(yè)發(fā)難。今年上半年,美國(guó)一共發(fā)起11起反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查,其中有10起涉及中國(guó)產(chǎn)品,6起針對(duì)中國(guó)鋼鐵制品。中國(guó)輸美的鋼制門窗格柵曾被裁定征收136%~145%的反傾銷稅和62.46%的反補(bǔ)貼稅。這還不夠,日前有兩家美國(guó)同類產(chǎn)品制造商致信美國(guó)政府,稱中國(guó)在生產(chǎn)這些格柵時(shí)沒有對(duì)鋼材進(jìn)行檢驗(yàn),不知道鋼材的物理性質(zhì)和化學(xué)性質(zhì),會(huì)對(duì)使用這些產(chǎn)品的美國(guó)學(xué)校、工廠、娛樂場(chǎng)所、商場(chǎng)以及交通工具產(chǎn)生安全隱患,要求政府啟用技術(shù)壁壘。

      現(xiàn)在中國(guó)鋼鐵業(yè)是“一個(gè)蘿卜兩頭切”。一方面,國(guó)際鐵礦石壟斷巨頭改變了定價(jià)機(jī)制,鐵礦石價(jià)格不斷飆升,鋼鐵業(yè)的成本越來越高。據(jù)報(bào)道,淡水河谷今年第二季度的利潤(rùn)增長(zhǎng)超過了4倍;中國(guó)引領(lǐng)的需求增長(zhǎng)推動(dòng)鐵礦石現(xiàn)貨價(jià)格同比增長(zhǎng)超過2倍。另一方面,出口鋼材和鋼鐵制品不斷遭遇貿(mào)易壁壘,必須支付高額的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。再加上其它因素,一些鋼企已經(jīng)陷入虧損境地,很難逆轉(zhuǎn)。

      不管中國(guó)鋼鐵業(yè)盈利與否,如果美國(guó)繼續(xù)對(duì)中國(guó)采用敵視態(tài)度和歧視政策,中國(guó)訴諸WTO很有必要。盡管美國(guó)已經(jīng)有比較成熟的應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)和規(guī)避裁決的手段,我們?cè)V訟的過程比結(jié)果更重要。

       首先,可以借助訴訟提交相關(guān)證據(jù),充分陳述觀點(diǎn),把美國(guó)的措施置于眾目睽睽之下,接受國(guó)際輿論監(jiān)督。

      其次,能夠促使美國(guó)在限制中國(guó)產(chǎn)品時(shí)有所收斂,防止變本加厲為所欲為。

     最后,為什么今年別國(guó)的輸美鋼材比例都在增加,而中國(guó)的卻在減少呢?雖然美國(guó)在限制進(jìn)口,但蛋糕還是有的。我們不能把自己的份額拱手相讓,應(yīng)主動(dòng)爭(zhēng)取,拿到屬于我們的那一塊。

來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊