國家環(huán)境保護總局文件

環(huán)發(fā)〔2007〕130號

關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護局（廳），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局：

為貫徹落實《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）和第六次全國環(huán)境保護大會精神，推動建立生態(tài)補償機制，完善環(huán)境經(jīng)濟政策，促進生態(tài)環(huán)境保護，現(xiàn)就開展生態(tài)補償試點工作提出如下意見：

一、充分認識開展生態(tài)補償試點工作的重要意義

（一）建立生態(tài)補償機制是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要舉措。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經(jīng)濟政策。建立和完善生態(tài)補償機制，有利于推動環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會建設，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。

（二）建立生態(tài)補償機制是落實新時期環(huán)保工作任務的迫切要求。黨中央、國務院對建立生態(tài)補償機制提出明確要求，并將其作為加強環(huán)境保護的重要內(nèi)容�！秶鴦赵宏P于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》要求“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點”�！秶鴦赵�2007年工作要點》（國發(fā)〔2007〕8號）將“加快建立生態(tài)環(huán)境補償機制”列為抓好節(jié)能減排工作的重要任務。國家《節(jié)能減排綜合性工作方案》（國發(fā)〔2007〕15號）也明確要求改進和完善資源開發(fā)生態(tài)補償機制，開展跨流域生態(tài)補償試點工作。

（三）開展試點工作是全面建立生態(tài)補償機制的重要實踐基礎。為探索建立生態(tài)補償機制，一些地區(qū)積極開展工作，研究制訂了一些政策，取得了一定成效。但是，生態(tài)補償涉及到復雜的利益關系調(diào)整，目前對生態(tài)補償原理性探討較多，針對具體地區(qū)、流域的實踐探索較少，尤其是缺乏經(jīng)過實踐檢驗的生態(tài)補償技術(shù)方法與政策體系。因此，有必要通過在重點領域開展試點工作，探索建立生態(tài)補償標準體系，以及生態(tài)補償?shù)馁Y金來源、補償渠道、補償方式和保障體系，為全面建立生態(tài)補償機制提供方法和經(jīng)驗。

二、明確開展生態(tài)補償試點工作的指導思想、原則和目標

（四）指導思想。以科學發(fā)展觀為指導，以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，以落實生態(tài)環(huán)境保護責任、理清相關各方利益關系為核心，著力建立和完善重點領域生態(tài)補償標準體系，探索解決生態(tài)補償關鍵問題的方法和途徑，在實踐中取得經(jīng)驗，為全面建立生態(tài)補償機制提供方法、技術(shù)與實踐支持。

（五）基本原則

誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費。要明確生態(tài)補償責任主體，確定生態(tài)補償?shù)膶ο蟆⒎秶�。環(huán)境和自然資源的開發(fā)利用者要承擔環(huán)境外部成本，履行生態(tài)環(huán)境恢復責任，賠償相關損失，支付占用環(huán)境容量的費用；生態(tài)保護的受益者有責任向生態(tài)保護者支付適當?shù)难a償費用。

責、權(quán)、利相統(tǒng)一。生態(tài)補償涉及多方利益調(diào)整，需要廣泛調(diào)查各利益相關者情況，合理分析生態(tài)保護的縱向、橫向權(quán)利義務關系，科學評估維護生態(tài)系統(tǒng)功能的直接和間接成本，研究制訂合理的生態(tài)補償標準、程序和監(jiān)督機制，確保利益相關者責、權(quán)、利相統(tǒng)一，做到應補則補，獎懲分明。

共建共享，雙贏發(fā)展。區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護的各利益相關者應在履行環(huán)保職責的基礎上，加強生態(tài)保護和環(huán)境治理方面的相互配合，并積極加強經(jīng)濟活動領域的分工協(xié)作，共同致力于改善區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，拓寬發(fā)展空間，推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

政府引導與市場調(diào)控相結(jié)合。要充分發(fā)揮政府在生態(tài)補償機制建立過程中的引導作用，結(jié)合國家相關政策和當?shù)貙嶋H情況研究改進公共財政對生態(tài)保護投入機制，同時要研究制訂完善調(diào)節(jié)、規(guī)范市場經(jīng)濟主體的政策法規(guī)，增強其珍惜環(huán)境和資源的壓力和動力，引導建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式。

因地制宜，積極創(chuàng)新。要在試點工作中結(jié)合試點地區(qū)的特點，積極總結(jié)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，科學論證、積極創(chuàng)新，探索建立多樣化生態(tài)補償方式，為加快推進建立生態(tài)環(huán)境機制提供新方法、新經(jīng)驗。

（六）目標。通過試點工作，研究建立自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護等重點領域生態(tài)補償標準體系，落實補償各利益相關方責任，探索多樣化的生態(tài)補償方法、模式，建立試點區(qū)域生態(tài)環(huán)境共建共享的長效機制，推動相關生態(tài)補償政策法規(guī)的制定和完善，為全面建立生態(tài)補償機制奠定基礎。

三、探索建立重點領域的生態(tài)補償機制

（七）加快建立自然保護區(qū)生態(tài)補償機制

理順和拓寬自然保護區(qū)投入渠道。加強與有關地方和部門的協(xié)調(diào)，推動完善政府對自然保護區(qū)建設的投入機制，按照事權(quán)劃分原則，將自然保護區(qū)基礎設施、管護能力建設和基本管護費用，以及扶持保護區(qū)內(nèi)原住居民進行生態(tài)移民的費用納入相應層級的政府財政預算，推動建立各級自然保護區(qū)管護專項資金，加大對自然保護區(qū)的財政支持力度，提高自然保護區(qū)規(guī)范化建設水平。加強自然保護區(qū)與國際組織、非政府組織、綠色團體、研究機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)的交流，爭取社會各界以各種方式參與和支持自然保護區(qū)的建設管理，拓展自然保護區(qū)生態(tài)補償資金的來源和渠道。

組織引導自然保護區(qū)和社區(qū)共建共享。積極組織自然保護區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)居民開展自然生態(tài)保護知識與技能培訓，優(yōu)先聘用保護區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)居民參加保護區(qū)的管護工作。通過資金、物質(zhì)補償、提供就業(yè)機會和優(yōu)惠政策等形式，吸引和幫助自然保護區(qū)內(nèi)的居民開展生態(tài)移民。引導保護區(qū)及周邊社區(qū)居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，因地制宜發(fā)展有機食品、生態(tài)旅游等特色產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機會，降低周邊社區(qū)對自然保護區(qū)的壓力。

研究建立自然保護區(qū)生態(tài)補償標準體系。根據(jù)各自然保護區(qū)主要保護對象的不同，評估保護區(qū)內(nèi)居民基本生活保障，以及對維護保護區(qū)正常生態(tài)功能的基本建設、人員工資、基本運行費用、必須生態(tài)建設投入等生態(tài)保護投入和管護能力建設需求，測算保護區(qū)野生動物引起人身傷害和經(jīng)濟損失；全面評價周邊地區(qū)各類建設項目對自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞或功能區(qū)劃調(diào)整、范圍調(diào)整帶來的生態(tài)損失，及其對自然保護區(qū)生態(tài)效益的利用情況，收集與充實相關數(shù)據(jù)、信息，建立自然保護區(qū)生態(tài)補償標準的測算方法與技術(shù)體系。

（八）探索建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制

建立健全重要生態(tài)功能區(qū)的協(xié)調(diào)管理與投入機制。加強與有關地方和部門的協(xié)調(diào)，加強飲用水源區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)域的生態(tài)保護與建設，配合有關部門推動生態(tài)保護與建設資金、項目的整合與規(guī)范，支持重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護與恢復，并對區(qū)域生態(tài)功能重要、生態(tài)保護建設任務重而經(jīng)濟發(fā)展受到制約的地區(qū)給予扶持和補償。積極配合有關部門，推進重要生態(tài)功能區(qū)財稅政策和管理政策改革，加大對重要生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

加強重要生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境綜合整治。加強重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、評估，建立和完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價體系。推動環(huán)境保護專項資金向重要生態(tài)功能區(qū)傾斜。加大重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治力度，在繼續(xù)加強城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染防治的同時，積極采取控污、截污等多種手段，有效控制農(nóng)村面源污染，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

研究建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償標準體系。在監(jiān)測、評估重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況基礎上，按照維護區(qū)域重要生態(tài)功能的原則，綜合考慮居民公平享受公共服務、減少發(fā)展制約因素，以及保護自然資源、維持生態(tài)系統(tǒng)服務功能等方面的需求，開展重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償標準核算研究，建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償標準核算方法體系。

（九）推動建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制

推動建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償長效機制。聯(lián)合有關部門推動建立礦山生態(tài)補償基金，解決礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的歷史遺留和區(qū)域性環(huán)境污染、生態(tài)破壞的補償問題，以及環(huán)境健康損害賠償問題，按照企業(yè)和政府共同負擔的原則加大礦山環(huán)境整治力度，“多還舊賬”。現(xiàn)有和新建礦山要落實企業(yè)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金制度，做到“不欠新賬”。改革現(xiàn)有礦山企業(yè)成本核算制度，將環(huán)境治理與生態(tài)恢復費用列入礦山企業(yè)的生產(chǎn)成本。

研究制定科學的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償標準體系。各地環(huán)保部門要結(jié)合本地實際研究制定和完善礦山環(huán)境治理、生態(tài)恢復標準，科學評估礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，提出礦山環(huán)境整治和生態(tài)修復目標要求。要聯(lián)合國土資源部門制定礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃，實施環(huán)境綜合整治和生態(tài)修復工程，根據(jù)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復成本，并考慮礦山企業(yè)承受能力與有關受損狀況，合理確定提取礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金，以及征收礦山生態(tài)補償基金的標準。聯(lián)合財政、國土資源等部門全面落實礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復責任機制，科學評價礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金和礦山生態(tài)補償基金的使用狀況。

（十）推動建立流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償機制

建立流域生態(tài)補償標準體系。各地應當確保出境水質(zhì)達到考核目標，根據(jù)出入境水質(zhì)狀況確定橫向賠償和補償標準。重點流域跨省界斷面水質(zhì)標準，依據(jù)國家《“十一五”水污染物總量削減目標責任書》確定；其他流域跨界斷面水質(zhì)標準，參照有關區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和重點流域跨界斷面水質(zhì)標準，并結(jié)合區(qū)域生態(tài)用水需求評估確定。補償標準應當依照實際水質(zhì)與目標水質(zhì)標準的差距，根據(jù)環(huán)境治理成本并結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況確定。積極維護飲水安全，研究各類飲用水源區(qū)建設項目和水電開發(fā)項目對區(qū)域生態(tài)環(huán)境和當?shù)厝罕娚�產(chǎn)生活用水質(zhì)量的影響，開展飲用水源區(qū)生態(tài)補償標準研究。

促進合作，推動建立流域生態(tài)保護共建共享機制。搭建有助于建立流域生態(tài)補償機制的政府管理平臺，促進流域上下游地區(qū)協(xié)作，采取資金、技術(shù)援助和經(jīng)貿(mào)合作等措施，支持上游地區(qū)開展生態(tài)保護和污染防治工作，引導上游地區(qū)積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)經(jīng)濟，限制發(fā)展高耗能、重污染的產(chǎn)業(yè)。引導下游地區(qū)企業(yè)吸收上游地區(qū)富余勞動力。支持流域上下游地區(qū)政府達成基于水量分配和水質(zhì)控制的環(huán)境合作協(xié)議。試點地區(qū)要積極探索當?shù)鼐用裢恋厝牍傻妊a償方式，支持生態(tài)保護成本的直接負擔者分享水電開發(fā)收益等流域生態(tài)保護帶來的經(jīng)濟效益。

推動建立專項資金。加強與有關各方協(xié)調(diào)，多渠道籌集資金，建立促進跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護的專項資金，重點用于流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保護恢復補償，并兼顧上游突發(fā)環(huán)境事件對下游造成污染的賠償。建立專項資金的申請、使用、效益評估與考核制度，促進全流域共同參與流域水環(huán)境保護。

四、加強生態(tài)補償試點工作的組織實施

（十一）合理選擇試點地區(qū)

各級環(huán)保部門要選擇具有一定條件和基礎的地區(qū)開展生態(tài)補償試點工作。我局將按照國家“十一五”規(guī)劃要求，結(jié)合《全國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃》的編制和實施，選擇開展規(guī)范化建設的國家級自然保護區(qū)和優(yōu)先啟動建設的國家重點生態(tài)功能保護區(qū)開展生態(tài)補償試點工作；在開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點和深化煤炭資源有償使用改革試點工作的地區(qū)開展煤礦等礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償試點工作；積極配合財政、發(fā)展改革部門推動開展跨省流域生態(tài)補償試點工作。各地環(huán)保部門要結(jié)合本地實際情況和生態(tài)保護重點工作，分別選擇條件成熟的地區(qū)開展生態(tài)補償試點工作。

（十二）積極強化基礎支撐

建立生態(tài)補償機制的基礎和核心問題是區(qū)分各利益相關者的環(huán)境保護責任，并評估資源開發(fā)、工程建設等活動的生態(tài)環(huán)境代價，建立生態(tài)補償標準的測算方法體系。各級環(huán)保部門要結(jié)合試點工作，積極開展相關研究，區(qū)分試點地區(qū)的縱向、橫向環(huán)保責任，提出試點地區(qū)生態(tài)保護和恢復的目標要求，明確生態(tài)補償?shù)闹黧w、客體和標準測算方法，加強環(huán)境監(jiān)測、檢查監(jiān)督能力建設，科學評估現(xiàn)有生態(tài)保護和建設投入的實際效果，為在不同范圍內(nèi)建立和落實生態(tài)補償政策和制度提供基礎支撐。

（十三）做好部門協(xié)調(diào)

各級環(huán)保部門要加強與綜合經(jīng)濟管理部門和相關行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)，主動為推動建立和完善生態(tài)補償機制提供支持。配合相關部門積極探索各類生態(tài)補償方式，推動開展環(huán)境資源費用制度改革，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)共建共享合作平臺，增強財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償功能。我局將結(jié)合試點工作中面臨的實際問題，積極聯(lián)合有關部門研究制訂相關指導意見、技術(shù)標準和管理辦法，推動制定確立生態(tài)補償機制法律地位的相關立法，完善相關環(huán)境監(jiān)管制度。各地環(huán)保部門也要結(jié)合本地實際聯(lián)合相關部門研究制定相關政策措施，促進省域范圍內(nèi)生態(tài)補償工作。

（十四）擴大交流與宣傳

積極加強國內(nèi)外交流與合作，充分借鑒國內(nèi)外生態(tài)補償實踐經(jīng)驗，豐富生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和措施體系。加強相關人員的培訓，普及生態(tài)補償知識，積極宣傳推廣生態(tài)補償?shù)闹匾�意義和成功經(jīng)驗，吸引國際組織、企業(yè)和社區(qū)居民參與試點工作，拓寬生態(tài)補償?shù)馁Y金渠道。

（十五）加強組織領導

各級環(huán)保部門和各試點地區(qū)要加強生態(tài)補償政策試點工作的組織和領導，根據(jù)實際情況選取重點領域，爭取安排一定的啟動資金，開展生態(tài)補償試點工作。各試點地區(qū)要結(jié)合本地實際，在立法、行政權(quán)限許可范圍內(nèi)制訂或完善相關規(guī)章制度，將強化環(huán)境監(jiān)管與建立生態(tài)補償機制相結(jié)合，建立和完善區(qū)域環(huán)境監(jiān)督管理體系，落實生態(tài)環(huán)境保護責任。自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、重要礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)和流域上游地區(qū)等重點區(qū)域要明確生態(tài)環(huán)境保護和恢復責任，并積極創(chuàng)新相關體制、政策和管理模式，我局將及時總結(jié)和推廣成功經(jīng)驗，并配合有關部門研究完善地方政府考核機制，科學評價生態(tài)環(huán)境保護工作成效，為聯(lián)合有關部門制定相關政策、完善相關法律制度奠定基礎。