政府比誰都清楚它想要什么，而企業(yè)又想要什么。此刻推出的準池鐵路價格改革，究竟會成為一個中國鐵路體制改革進程的新起點，還是會淪為下一張大網(wǎng)的入口，將成為考驗決策者的核心難題。
4月1日，愚人節(jié)。
中國國家發(fā)改委選擇在這一天，發(fā)布了一條簡短的改革消息：包神鐵路貨物
運價由政府定價改為政府指導(dǎo)價，設(shè)運價上浮上限，取消下浮下限。同時，準池鐵路開通運營后，貨物運價實行市場調(diào)節(jié)，由鐵路運輸企業(yè)與用戶、投資方協(xié)商確定具體運價水平。
兩條貨運鐵路，兩個不同的價格方案，宣告了中國停滯多年的鐵路體制改革重新上路。一些券商評價說，準池鐵路所實行的定價權(quán)完全放開，是中國鐵路改革含金量最高的一步。
一條如此重大的消息，在當(dāng)時完全被一則關(guān)于文章和姚笛的中國式愛情故事掩蓋了去。如果以娛樂的心態(tài)看待上述價改信息，這其實意味著中國躑躅多年的鐵路體制改革，終于出現(xiàn)了一個的“姚笛”式的符號：準池鐵路。它將中國鐵老大65年政企不分的甜蜜時光，撕裂了。
先來看一個背景：以2013年為界，此前中國鐵路貨運價格一直實行政府定價。2013年，鐵路體制改革全面展開，丑聞不斷的鐵道部被撤，一家名為中國鐵路總公司的企業(yè)宣告成立，政企分開邁出頗具象征性的一步。2014年2月，國家發(fā)改委決定，將鐵路貨物運價由政府定價改為政府指導(dǎo)價，允許鐵路運輸企業(yè)以國家規(guī)定價格為上限，根據(jù)市場供求自主確定具體運價水平。至2014年4月，中國政府完全放手，首次允許一條鐵路完全自主定價。
準池鐵路位于內(nèi)蒙古中部及山西省北部，北起大準鐵路外西溝站，往南至朔黃鐵路神池南站，線路全長180公里，另外有12公里長的董半川支線。準池鐵路為國家一級雙線電氣化重載鐵路，總投資134.56億元，規(guī)劃年運輸能力2億噸。2012年3月28日開工建設(shè)，預(yù)計2014年7月實現(xiàn)電力牽引通車。
該鐵路為央企神華集團所擁有。為此，神華集團專門在山西朔州成立了子公司神華準池鐵路公司。同時改政府定價為政府指導(dǎo)價的包神鐵路，背后的所有者也是神華集團，包神鐵路自陜西省神木縣至內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市，全長192公里，是神府東勝煤田煤炭外運的北通道。1989年建成通車，正準備增建二線。相比準池鐵路，包神鐵路的價格改革具備更多的只是象征意義。
中國的鐵路建設(shè)項目需要獲得國家發(fā)改委基礎(chǔ)司的審批，這個政府機構(gòu)掌握著中國絕大多數(shù)城市軌道交通、鐵路、公路的路網(wǎng)規(guī)劃審批。在2013年10月之前，企業(yè)如果投資一個大型交通項目，首先要上報路網(wǎng)或具體項目的整體規(guī)劃。在整體規(guī)劃獲批后，投資方還需要上報具體單個實施項目的投資規(guī)劃，這其中不僅包括投資方案、施工設(shè)計、安全環(huán)保、土地等諸多外部條件，還需要具體項目的經(jīng)營規(guī)劃、收費標準和預(yù)期盈利狀況等。
不過，隨著去年下半年中國政府簡政放權(quán)力度的加大，國家發(fā)改委基礎(chǔ)司對城市軌道交通等領(lǐng)域具體項目的審批權(quán)被大幅削減。
但政府對審批權(quán)依舊感到迷戀。國家發(fā)改委基礎(chǔ)司的官員曾對《投資時報》表示，雖然下放了具體項目的審批權(quán)，但將加大對項目整體規(guī)劃方面的審批。投資主體和地方政府不得隨意更改投資方案，具體項目必須符合發(fā)改委核準的整體方案。
這讓諸多企業(yè)感到不滿。央企大唐集團總經(jīng)理助理戴波說：“政府完全可以放開對具體項目的決策審批。任何一個企業(yè)都不是傻子，它們自己比任何人都更關(guān)心一個投資項目的收益和成敗。相比之下，那些負責(zé)審批的政府部門不會對項目的收益負任何責(zé)任，但它們卻可以決定一個項目的生死�！�
更多時候，決定一家企業(yè)或一個投資項目生死的，不是漫長的令人惱羞成怒的審批程序，而是幾無談判余地的價格管制。定價權(quán)，正是自去年下半年以來，中國政府簡政放權(quán)清單中一直在回避的話題。
戴波尤其希望，政府在簡政放權(quán)過程中進一步減少對電力行業(yè)的行政管制和干預(yù)。他說：“最好完全放開，電價政府不要管，企業(yè)自己決定�！�
讓人頗感意外的是，新一屆政府第一個放松的價格管制信號來自多年鐵板一塊的鐵老大。
國家發(fā)改委釋放鐵路價改信號的第二天，國務(wù)院的一次常務(wù)會議為外界提供了更多的信息。4月2日，國務(wù)院總理李克強在國務(wù)院常務(wù)會議上，確定深化鐵路投融資體制改革，加快鐵路建設(shè)政策措施。這次會議指出，2014年中國鐵路預(yù)計投產(chǎn)新線6600公里以上，比去年增加1000多公里，其中國家投資的近80%將投向中西部地區(qū)。
一個迫在眉睫的話題便是，政府應(yīng)當(dāng)如何解決中國鐵路總公司超過3萬億元的巨大債務(wù)？這顯然不是一道簡單的財務(wù)算術(shù)問題，而是一個關(guān)于改革的話題。中國長期封閉僵化、腐敗叢生的鐵路系統(tǒng)，需要化解更多的體制矛盾。
李克強在當(dāng)天的國務(wù)院常務(wù)會議上確定了為“鐵老大”籌錢和還債的短期辦法：設(shè)立一只規(guī)模達到每年2000億~3000億元的鐵路發(fā)展基金；引導(dǎo)銀行等金融機構(gòu)積極支持鐵路建設(shè)，擴大社會資本投資規(guī)模。
投行和機構(gòu)開始唱高這個概念。興業(yè)證券(9.19, -0.05, -0.54%)在隨后發(fā)布的報告預(yù)測稱，隨著鐵路改革的推進，預(yù)計未來鐵路多元化發(fā)展會有更多政策出臺，鼓勵鐵路企業(yè)盤活存量資產(chǎn)、發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)、提高盈利能力。但是，鐵路發(fā)展基金每年2000億~3000億元規(guī)模從何而來？社會資本如何進入？漫長的投資回報期限如何得到保證？這些問題再次被習(xí)慣性地拋到了一邊。
無論如何，準池鐵路價改的更深一層背景逐漸浮出水面了。改革終于瞄準了市場的核心—價格問題，政府決定讓出最后的權(quán)力，遺失多年的市場準則在債務(wù)和投資的雙重壓力下，不太情愿地被請了回來。
緊跟著是政府和央企一唱一和地登場表態(tài)。國家發(fā)改委表示，此次按照推進市場化改革的方向，考慮準池鐵路投資、經(jīng)營模式特點，放開了該線貨物運輸價格，實行市場調(diào)節(jié)。這是國內(nèi)放開鐵路運輸價格的首次嘗試。該政策實施后，將對推進鐵路投融資體制改革，鼓勵、引導(dǎo)社會資本投資建設(shè)鐵路，促進鐵路健康可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極作用。
神華集團則表示，國家發(fā)改委批準神華準池鐵路貨運價格實行市場調(diào)節(jié)價，大大增強了企業(yè)投資鐵路建設(shè)項目的信心。按照神華集團“十二五”發(fā)展規(guī)劃，將繼續(xù)加大鐵路板塊新線建設(shè)和既有線更新改造的投入力度，加快推進鐵路板塊健康快速發(fā)展。
無疑，準池鐵路價改為那些甘愿冒險的投資人提供了一個可以樂觀的信號。它將給鐵路運輸企業(yè)乃至整個行業(yè)發(fā)展帶來很多積極變化，進一步增強鐵路的經(jīng)營靈活性，鐵路可以根據(jù)市場運行機制，依據(jù)生產(chǎn)成本、市場供求和競爭等情況，靈活運用價格杠桿保障運輸收入。
但這個美妙的理論分析會照進現(xiàn)實嗎？
此番鐵路價改的直接受益方為神華集團，這是中國資產(chǎn)規(guī)模最大的能源央企之一，在過去幾年間，這個央企巨無霸借助兼并重組、行業(yè)整合的政策大潮，重新繪制了中國的煤炭版圖，成為以煤為基礎(chǔ)，集電力、鐵路、港口、航運、煤制油與煤化工為一體，產(chǎn)運銷一條龍經(jīng)營的特大型能源企業(yè)，也是世界上最大的煤炭經(jīng)銷商。其在2012年的商品煤銷售量就已超過6億噸，但其自營鐵路運量僅有3億噸左右。在中國鐵路運輸資源緊張的局面下，它是最需要鐵路保障的企業(yè)。
2013年8月，神華集團包神鐵路集團董事長王興中曾對媒體稱，神華集團目前擁有運營鐵路線共計1700多公里，規(guī)劃及在建鐵路里程近2000多公里，到2020年神華鐵路運營里程將達到4000公里，包神鐵路集團占其中1000多公里。屆時，神華集團運營鐵路里程將僅次于中國鐵路總公司。
彼時，在簡政放權(quán)和全面推進改革的大背景下，中國國務(wù)院正在督促放開鐵路投融資體制，向社會資本開放資源開發(fā)型鐵路與支線鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。神華集團開始借機擴張鐵路版圖。2013年6月，神華集團決定組建神華包神鐵路集團公司，統(tǒng)一管理集團幾乎所有新建和籌建鐵路的基建、運營管理。這是神華集團開始其鐵路產(chǎn)業(yè)化運作的重要路徑。
若在這個角度上看，國家發(fā)改委在愚人節(jié)這天發(fā)布的準池鐵路價格信號，是在為神華集團的鐵路帝國開道鳴鑼。神華集團通過這個文件給所有冒險家吃了一個定心丸。無論結(jié)果如何，神華集團都已經(jīng)成為中國65年首次突破的鐵路價改的大贏家。
民營冒險家們和那些手握各方資金的投資客會成為剩下的贏家嗎？在過去十幾年間，他們一次次嘗試，一次次沮喪而返。
中國第一條出現(xiàn)民營資本的鐵路是浙江衢（州）常（山）鐵路，位于浙江衢州境內(nèi)，從衢州市到常山縣，全長45公里。這條被列入國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、總投資6.75億元的支線鐵路，于2005年11月底正式開工建設(shè)，其中上海鐵路局持股42.56％，衢州市常山縣國資委[微博]持股31％，浙江民企常山水泥有限公司持股18.88％，浙江省鐵路投資集團有限公司持股7.56％。
據(jù)中國官方媒體報道，在浙江衢（州）常（山）鐵路開工儀式上，時任上海鐵路局副局長的王峰說：“衢常鐵路在中國萬里鐵道線中只是短短的一段，卻走出了我國鐵路投融資體制改革的一大步�！�
這位王峰，就是在處理2011年“7·23”特別重大鐵路交通事故中下令將D301次列車車頭及零散部件就地挖坑掩埋的上海鐵路局副局長，后被國務(wù)院給予記過處分。
王峰當(dāng)時宣布的中國鐵路投融資體制改革的一大步，并沒有邁出多遠就夭折了。由于“只管投資，利潤低，回報幾乎為零，且存在各種風(fēng)險”，民企浙江常山水泥有限公司在這條鐵路通車后僅不到半年，就將所有的股份賣給了另一家央企巨頭—中國建材集團。
浙江衢（州）常（山）鐵路是觀察中國最近十年鐵路體制改革的窗口，以此為起點，此后的三四年間，包括大連實德、廣東珠江投資公司、山西美錦集團等公司先后在鐵路投資領(lǐng)域徘徊窺探。這緣起于2005年7月，當(dāng)時在國務(wù)院發(fā)布“非公36條”的背景下，鐵道部出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》，宣稱要全面開放鐵路建設(shè)、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經(jīng)營四大領(lǐng)域。但最終，那些想吃改革“螃蟹”的民企們，有的中途撒手，有的慘淡經(jīng)營，有的凈身出戶。
以上種種，究其原因，封閉且壟斷的鐵路管理和運營機制首當(dāng)其沖。而一直難見突破的價格問題，成為勒死改革先鋒的致命枷鎖。長期以來，中國采用的是鐵路聯(lián)網(wǎng)運營的收入清算和指揮調(diào)度制度，具體的支線鐵路，必須先被允許接入國家路網(wǎng)，然后再由政府確定價格才能開始運營。
這決定了從投入資金的一刻開始，逐利的社會資本就已經(jīng)被一張大網(wǎng)捆住。而當(dāng)涉及到核心的運營資金結(jié)算時，僅在各鐵路局之間進行，其內(nèi)部又涉及模糊混亂的財政補貼、利益切割等瓜葛糾纏，外來闖入者，一般很難搞清楚其財務(wù)數(shù)據(jù)，利潤分成也就成了白紙一張。
十年過去后，大網(wǎng)終于被逐漸撕破。但諸多問題懸而未決，數(shù)萬億的債務(wù)需要化解，上萬公里的鐵路網(wǎng)需要投資建設(shè)，能夠平衡企業(yè)利益和社會效益的價格機制仍在路上。
還有一個背景需要補充。就在國家發(fā)改委發(fā)布準池鐵路價改通知前一周，負責(zé)中國鐵路項目審批的國家發(fā)改委基礎(chǔ)司密集召開三場課題評審會，分別為《城鎮(zhèn)化與綜合交通網(wǎng)發(fā)展研究》課題評審會、《交通基礎(chǔ)設(shè)施利用社會資本的研究》課題評審會以及《2030年我國交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略研究》課題評審會。
三個課題中，都提到了引導(dǎo)社會資本進入交通建設(shè)的話題�；A(chǔ)司副司長任虹在其中一個課題會上承認，中國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自進入“十二五”以來，出現(xiàn)了建設(shè)資金和相關(guān)管理方面的瓶頸制約。他表示，未來地方政府財政資金來源穩(wěn)定后，如何有效引導(dǎo)社會資本，如何調(diào)動地方積極性參與中國交通建設(shè)等問題，應(yīng)進一步研究。
任虹說，由于交通建設(shè)領(lǐng)域資產(chǎn)專用、自然壟斷、資本密集等特點突出，難以給社會投資者以明朗收益預(yù)期。他認為，需要進一步明晰現(xiàn)階段中國社會資本進入交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的作用，這就是，社會資本的進入不單單可以解決缺少建設(shè)資金問題，還因為資本的逐利性，可以進一步提高交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率和效益。
顯然，政府比誰都清楚它想要什么，而企業(yè)又想要什么。而它此刻推出的準池鐵路價格改革，究竟會成為一個中國鐵路體制改革進程的新起點，還是會淪為下一張大網(wǎng)的入口，將成為考驗它的核心難題。
