作為電力行業(yè)的主力電源，我國燃煤發(fā)電行業(yè)規(guī)模之大，遍布之廣，市場化競爭水平之高，在能源工業(yè)體系中舉足輕重。在2013年，政策作為一個重要變量，有的是新政策的發(fā)布，有的是舊政策的持續(xù)作用，都已對2013年煤電行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了全局性的影響。其中，不乏對此后煤電行業(yè)發(fā)展將會產(chǎn)生長期影響的政策。

      或許可以說2013年整個煤電行業(yè)的最大的新聞就是相關(guān)政策的頻繁變動。本期將以政策變動為主，對2013年的煤電行業(yè)的重要事件進行盤點。

     1、三大地區(qū)嚴(yán)控新建煤電     煤電西移政策已現(xiàn)雛形

     2013年1月1日，國務(wù)院正式印發(fā)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，根據(jù)對“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的總體判斷，按照“十二五”規(guī)劃綱要總體要求，綜合考慮安全、資源、環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟等因素，明確2015年能源發(fā)展的主要目標(biāo)。

     在煤電發(fā)展方面，規(guī)劃要求，在中西部煤炭資源富集地區(qū)，鼓勵煤電一體化開發(fā)，建設(shè)若干大型坑口電站，優(yōu)先發(fā)展煤矸石、煤泥、洗中煤等低熱值煤炭資源綜合利用發(fā)電。在中東部地區(qū)合理布局港口、路口電源和支撐性電源，嚴(yán)格控制在環(huán)渤海、長三角、珠三角地區(qū)新增除“上大壓小”和熱電聯(lián)產(chǎn)之外的燃煤機組。

     點評在環(huán)渤海、長三角、珠三角嚴(yán)格控制新建煤電項目，主要是考慮到當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量。經(jīng)過多年的快速發(fā)展，當(dāng)?shù)仉娏π枨笤鲩L迅速，作為負荷中心當(dāng)?shù)匾呀?jīng)建設(shè)了大量的煤電項目，為當(dāng)?shù)靥峁┝司薮笾�撐。但是，目前我國北方地區(qū)，特別是在環(huán)渤海、長三角等地存在的突出的環(huán)境問題，已經(jīng)無法容納更多的煤電項目。

     2013年持續(xù)的嚴(yán)重霧霾天氣橫掃我國多個地區(qū)，其中尤以京津冀地區(qū)最為突出，當(dāng)?shù)厣踔炼啻纬霈F(xiàn)超過6級的極重度污染天氣。2013年11月，中國社科院、中國氣象局聯(lián)合發(fā)布《2013年氣候變化綠皮書》指出：我國持續(xù)性霧霾顯著增加，主要原因是社會化石能源消費增多造成的大氣污染物排放增加。另據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國80%的PM2.5污染問題與能源有關(guān)，70%以上的溫室氣體與化石燃料燃燒有關(guān)。

     環(huán)保因素已經(jīng)成為煤電發(fā)展所必需考慮的因素。鑒于中西部地區(qū)在環(huán)境容量和資源稟賦方面的優(yōu)勢，《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》對于中西部地區(qū)的煤電項目給予了明確鼓勵，對于東部地區(qū)則是嚴(yán)格控制。煤電西移政策可以說已經(jīng)成形。

     由于東部地區(qū)仍將是負荷中心的局面，將來電力需求的滿足亟需建設(shè)更加強大的電網(wǎng)系統(tǒng)。希望未來的“西電東送”、“北電南送”，不僅能滿足東部地區(qū)的電力需求，也能成為當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題的治理良藥。

     2、煤電補貼電價上調(diào)    上網(wǎng)電價4年首下調(diào)

2013年8月30日，國家發(fā)改委發(fā)布《國家進一步完善可再生能源和環(huán)保電價政策》，決定在保持現(xiàn)有銷售電價總水平不變的情況下，主要利用電煤價格下降騰出的電價空間，適當(dāng)提高可再生能源電價附加、脫硝電價標(biāo)準(zhǔn)，新增除塵電價。     決定自2013年9月25日起，將除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電之外的其他用電可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時0.8分錢提高到1.5分錢；將燃煤發(fā)電企業(yè)脫硝電價補償標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時0.8分錢提高到1分錢；對煙塵排放濃度低于30毫克/立方米（重點地區(qū)20毫克/立方米）的燃煤發(fā)電企業(yè)實行每千瓦時0.2分錢的電價補償。

     點評此次上網(wǎng)電價、補貼電價以及電價附加標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，旨在支持可再生能源發(fā)展，鼓勵燃煤發(fā)電企業(yè)進行脫硝、除塵改造，改善大氣質(zhì)量，是我國在治污減排方面的重要舉措，特別是對于當(dāng)前霧霾的治理極有針對性。此次煤電上網(wǎng)電價下調(diào)為2009年11月份的時隔4年之后，我國再次下調(diào)上網(wǎng)電價。

     與常規(guī)能源相比，可再生能源具有清潔環(huán)保、可再生等優(yōu)點，但其成本也相對較高，因此在可再生能源發(fā)展的前期，需要采取政府補貼措施加以扶持，這是國際上的通行做法。我國《可再生能源法》規(guī)定，可再生能源發(fā)電價格高出常規(guī)能源發(fā)電價格部分，在全國范圍內(nèi)進行分?jǐn)偂��?jù)此，國家在銷售電價中征收了可再生能源電價附加，作為可再生能源發(fā)展基金，征收標(biāo)準(zhǔn)從2006年的每千瓦時0.1分錢逐步提高到現(xiàn)行的每千瓦時0.8分錢，目前每年籌集金額200億元左右。但近年來，我國可再生能源發(fā)展迅速，目前籌集的資金難以滿足補貼資金需求的迅速增長。截至2011年底，資金缺口為107億元。若不進一步提高標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計2015年可再生能源電價附加資金缺口將達到330億元左右。這對可再生能源發(fā)電企業(yè)電費結(jié)算和整個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展將產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響。因此，國家決定將可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)提升每千瓦時0.7分錢。

     同時，此次可再生能源和環(huán)保電價政策所需資金來源是2013年經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)的煤電行業(yè)。可以說此次價格調(diào)整既著力保護環(huán)境，又不增加電力用戶負擔(dān),資金籌集阻力較小，時機把握很好。另外，在煤電上網(wǎng)電價下調(diào)的同時，也對煤電給予了提升環(huán)保電價補貼標(biāo)準(zhǔn)的政策支持。正如發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人所說，上述政策調(diào)整首先是對改善大氣環(huán)境質(zhì)量的迫切需要；其次是完成全國“十二五”減排目標(biāo)和落實“大氣十條”的重要政策保障；同時也是調(diào)動火電企業(yè)減排積極性、建立減排長效機制的有效手段。

      3、審批權(quán)下放、列入鼓勵類     背壓機迎多項政策利好

     2013年5月1日，《國家發(fā)展改革委關(guān)于修改<產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）>有關(guān)條款的決定》正式實施。該文件對原先鼓勵類進行了調(diào)整，將“采用30萬千瓦及以上集中供熱機組的熱電聯(lián)產(chǎn)，以及熱、電、冷多聯(lián)產(chǎn)”的條文，修改為“采用背壓（抽背）型熱電聯(lián)產(chǎn)、熱電冷多聯(lián)產(chǎn)、30萬千瓦及以上熱電聯(lián)產(chǎn)機組”。背壓型熱電聯(lián)產(chǎn)被“點名”進入鼓勵類。

     2013年6月28日，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，國家發(fā)展改革委取消和下放管理層級行政審批項目26項（取消行政審批項目14項，下放管理層級行政審批項目12項），其中，“企業(yè)投資燃煤背壓熱電項目核準(zhǔn)”下放省級投資主管部門。     點評背壓機組是熱電聯(lián)產(chǎn)的重要機型。背壓機組是以熱負荷來調(diào)整發(fā)電負荷的發(fā)電機組，氣輪機進多少汽，機組就排出多少汽，真正實現(xiàn)了“以熱定電”；但調(diào)節(jié)能力相對較差，機組發(fā)電量受制于熱負荷變化。據(jù)了解，在此前“能源部”時代，有一段時間我國也在大力鼓勵背壓機，背壓機項目也更容易得到審批。但由于背壓機以上缺點的制約，機組在投產(chǎn)之后，并沒有達到理想的效果。例如在某些用汽量低的地區(qū)，為了滿足當(dāng)?shù)仉娯摵尚枨螅瑱C組只能開個口子，將蒸汽往天空排，造成了不小浪費。

     目前之所以鼓勵背壓機組，可以說是對當(dāng)前熱力市場發(fā)展情況作出的適當(dāng)調(diào)整。背壓機適合于供熱量比較大而穩(wěn)定的市場。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國許多地區(qū)形成了相對穩(wěn)定、用汽量較大的供熱市場，這為背壓型熱電創(chuàng)造了良好的發(fā)展條件。同時，多年的熱電發(fā)展經(jīng)驗，也讓人們對于各種熱電機組有了更加充分的認(rèn)識和掌握，與其他抽凝機組或者不同容量的背壓機組之間的搭配建設(shè)，也讓背壓機的優(yōu)勢得到了很好發(fā)揮。     審批權(quán)的下放以及列入鼓勵類，從政策層面講對于背壓機型熱電項目的發(fā)展帶來了巨大利好，但是如何真正實現(xiàn)這些利好，讓背壓熱電項目得到更大發(fā)展，仍有諸多問題需要背壓機解決。例如，在如何應(yīng)對大型熱電聯(lián)產(chǎn)項目的競爭方面，背壓機通常是裝機5萬千瓦以下的機組，而政策鼓勵類中還包括“30萬千瓦及以上熱電聯(lián)產(chǎn)機組”，這些大機組在人力、物力、財力及影響力方面，都對背壓機組形成了巨大挑戰(zhàn)。不過，從整個熱電行業(yè)來講，這或許是有益的。

     4、熱電裝機超過2億千瓦居世界第一

    最新數(shù)據(jù)顯示，我國6000千瓦及以上熱電聯(lián)產(chǎn)裝機已超過2.2億千瓦，達22075萬千瓦，占同口徑火電裝機容量的27.49%，占全國發(fā)電機組總?cè)萘康?/SPAN>19.25%。我國熱電裝機已居世界首位。     點評熱電聯(lián)產(chǎn)做為重點節(jié)能工程，其能效與熱、電分產(chǎn)相比，熱效率提高30%。我國各項政策也積極鼓勵熱電的發(fā)展。2004年底，全國已建成6000千瓦及以上熱電聯(lián)產(chǎn)機組約2300臺，裝機容量4800萬千瓦，占火電裝機容量的15.6%。隨著此后我國電力裝機的迅猛增加，我國熱電聯(lián)產(chǎn)裝機容量也取得了巨大成績。從2005年到2012年，每年新增熱電裝機為1330萬至3732萬千瓦，其增速居世界首位。

     但是熱電聯(lián)產(chǎn)的價值卻并未真正發(fā)揮，存在“打折”嫌疑。     在我國電力裝機容量激增的過程中，高參數(shù)、大型化機組成為新建和改擴建項目優(yōu)先選擇，“上大壓小”工程更是如此，其中容量超過30萬千瓦的大型熱電聯(lián)產(chǎn)項目也不在少數(shù)。這對于整個電力裝機特別是熱電裝機容量的提升作用巨大。但是從統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面講，熱電機組的數(shù)據(jù)并不令人滿意。例如，近幾年熱電機組年供熱量的增幅，遠小于供熱機組容量的增幅。這值得深思。相關(guān)部門批準(zhǔn)大型熱電機組，本意是為了節(jié)能，但供熱量增速相對較低，或許印證了一個說法，即很多新增大型熱電機組，打著熱電聯(lián)產(chǎn)的旗號，以節(jié)能減排的名義新增的裝機容量，并未充分發(fā)揮其作用，專家稱這種機組為“假熱電”。     熱電行業(yè)的發(fā)展、熱電機組作用的發(fā)揮，還需要更多相關(guān)部門的監(jiān)管和支持。據(jù)了解，雖然相關(guān)政策文件均表示鼓勵、支持發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，但是對于如何支持，卻從來沒有配套的具體政策。多年來在金融、稅收、環(huán)保等方面均未出臺優(yōu)惠政策。但是不少發(fā)達國家則制訂了具體的熱電聯(lián)產(chǎn)優(yōu)惠政策，如提供低利率貸款、減免稅收等，在這方面我國應(yīng)該借鑒。

     5、煤熱聯(lián)動未遂     煤價跌熱價不降

     2013年10月，石家莊市物價局表示，今年居民熱價不降；同月，媒體報道稱，濟南今冬供熱價格不調(diào)整；11月初，北京表示今冬居民熱價暫不上調(diào)。     點評熱電聯(lián)產(chǎn)是北方集中供暖的主要熱源之一。面對近來長時間走低的煤價，人們對于熱價的降低也有了一定的預(yù)期。在燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價下調(diào)之后，熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)對于熱價調(diào)整更是敏感。

     目前，很多的熱電企業(yè)或者其他熱源點的經(jīng)營狀況較煤價下跌之前，肯定是出現(xiàn)了不小的好轉(zhuǎn)，但是，此前諸多熱源點卻經(jīng)歷了長時間的虧損，所以如果真的變動，熱價倒可能提高而非下降。     事實上，為了理順煤炭、熱力價格關(guān)系，發(fā)改委和建設(shè)部早在2005年就特制定了《關(guān)于建立煤熱價格聯(lián)動機制的指導(dǎo)意見》，對于煤價、熱價的具體聯(lián)動條件、周期和其他規(guī)則都作出了明確的規(guī)定。其中，很多條款與煤電聯(lián)動都極為相似。例如，熱價分為熱力出廠價格、管網(wǎng)輸送價格和銷售價格。當(dāng)煤炭到廠價格變化超過10%后，相應(yīng)調(diào)整熱力出廠價格。“為促進熱源企業(yè)降低成本、提高效率，熱源生產(chǎn)企業(yè)要消化10-30%的煤價上漲因素；熱力出廠價格調(diào)整后，按照熱力管網(wǎng)輸送價格保持相對穩(wěn)定的原則，相應(yīng)調(diào)整熱力輸送企業(yè)對用戶的熱力銷售價格�！痹谡{(diào)整周期方面要求，煤熱價格聯(lián)動以不少于一年為一個聯(lián)動周期。若周期內(nèi)煤價變化達到或超過10%后，相應(yīng)調(diào)整熱價。

     但是，正如煤電聯(lián)動政策在此前的實施過程中并沒有得到及時的實施一樣，煤熱聯(lián)動政策也并未如期調(diào)整，而是受物價、民生等多方面因素的影響，相關(guān)部門屢次做出“暫不調(diào)整”的決定。同時，煤熱聯(lián)動也存在供熱成本確定等方面的問題，因為熱電廠或其他熱源點的熱力生產(chǎn)成本通常難以確定。這也為熱價調(diào)整帶來了一些不確定性因素。     但是，畢竟熱價是關(guān)系民生的問題，加之熱力生產(chǎn)成本在不同地域可能存在巨大差異，各地間的可比性也自然較弱，這更需要當(dāng)?shù)氐膬r格主管部門和其他相關(guān)部門建立煤價熱價監(jiān)測系統(tǒng)，并及時對社會公布。

     總體上講，煤熱聯(lián)動容易存在嚴(yán)重的信息不對稱，政府相關(guān)部門在企業(yè)與居民之間應(yīng)該起到信息采集和公布的作用。面對居民“煤價降了，熱價為什么不降”的質(zhì)疑，政府相關(guān)部門應(yīng)該提供充足的信息，給公眾一個說法。

     6、電力供需平衡     火電設(shè)備利用小時數(shù)微升

     最新數(shù)據(jù)顯示，2013年1-11月份，我國全社會用電量48310億千瓦時，同比增長7.5%；增速比上年同期提高2.4個百分點。1-11月份，全國電力供需平衡。     點評“2012年，受經(jīng)濟增長放緩等因素影響，全國電力消費增長平緩，全年呈現(xiàn)出前三季度低速增長、第四季度趨穩(wěn)回升的總體態(tài)勢，5月份以來全國電力供需總體平衡，部分地區(qū)電力供應(yīng)能力相對寬松�！边@是中電聯(lián)對于2012年我國電力市場的描述，而對于2013年的前11個月的描述，卻只有簡短的四個字，“供需平衡”。

     簡短的“供需平衡”四個字雖然無法反映出龐大而復(fù)雜的電力行業(yè)一整年的跌宕起伏，但卻能夠勾畫出一個清晰的輪廓：電力行業(yè)2013年平穩(wěn)發(fā)展。受到經(jīng)濟環(huán)境的影響，2013年我國電力需求相對旺盛，同比增速高于2012年，但仍低于2011年的11.7%。從設(shè)備利用小時數(shù)增速來看，1-11月份，全國發(fā)電設(shè)備累計平均利用小時同比降低46小時。其中，1-11月份，全國水電設(shè)備平均利用小時同比降低258小時；全國火電設(shè)備平均利用小時4540小時，比上年同期提高28小時。

     2012年水電大發(fā)，火電為水電讓路，導(dǎo)致火電設(shè)備利用小數(shù)出現(xiàn)明顯下降。當(dāng)年，全國水電設(shè)備平均利用小時同比增加536小時，而火電設(shè)備平均利用小時同比降低340小時。相比而言，2013年火電設(shè)備平均利用小時數(shù)的微升，這可能受到水電增幅較小和電力需求旺盛兩方面的共同作用。例如在水電方面，水電裝機容量最大的幾個省份同比均呈下降態(tài)勢，其中湖南、青海、廣西、湖北、貴州更是分別降低208小時、290小時、413小時、667小時和880小時。     隨著多地水電裝機容量的大幅提升，火電特別是當(dāng)?shù)鼗痣姡�越發(fā)有點“靠天吃飯”的意思了。

     7、電煤價格下滑     電企扭虧為盈     2012年5月份以來，煤價持續(xù)下降。2013年10月9日環(huán)渤海動力價格指數(shù)（5500大卡）報收530元/噸，較年初下降103元/噸。

     點評區(qū)別于2012年及之前的幾年中煤電企業(yè)連年虧損，今年的煤電企業(yè)經(jīng)營業(yè)績出現(xiàn)了明顯好轉(zhuǎn)，這主要是因為近期我國煤炭市場呈現(xiàn)持續(xù)下滑，電煤價格長時間處于下行通道之中。     從2008年起我國煤炭市場開始不斷上揚，到2011年高漲的煤炭價格已經(jīng)讓煤電企業(yè)出現(xiàn)了大面積的虧損。相關(guān)部門采取了煤炭價格臨時干預(yù)，設(shè)置煤炭價格上限。但是該上限的設(shè)定似乎并未起到什么作用，從干預(yù)政策實施伊始，由于受經(jīng)濟大環(huán)境影響，煤炭價格持續(xù)下滑，并在2012年5月份后，進入明顯下降趨勢。2012年12月21日，國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于解除發(fā)電用煤臨時價格干預(yù)措施的通知》指出，解除對電煤臨時價格干預(yù)措施。此后，煤炭價格下滑態(tài)勢不減，以環(huán)渤海動力煤價格指數(shù)為例，從2012年年底的634元/噸一路跌至2013年10月的530元/噸。

     國家統(tǒng)計局最新公布2013年1-10月份全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額數(shù)據(jù)顯示，電力工業(yè)主營活動利潤達到2654.8億元，同比增幅為64%，增幅處于41個工業(yè)大類行業(yè)之首。同時，今年上市電力企業(yè)發(fā)布的半年報顯示，電力企業(yè)利潤普遍出現(xiàn)大幅上漲，這與煤炭企業(yè)的大面積利潤下降形成了鮮明對比。     雖然煤炭價格在2013年10月底開始迅速反彈，最新一期（2013年12月25日發(fā)布）的環(huán)渤海動力價格指數(shù)報收631元/噸，與去年同期持平，煤價短暫的回升對煤電企業(yè)的經(jīng)營究竟會產(chǎn)生多大的影響，仍需更多具體的數(shù)據(jù)予以評判，但是可以估計，其影響不會扭轉(zhuǎn)發(fā)電企業(yè)盈利的局面。

     此外，在今年記者走訪多家大型發(fā)電企業(yè)的過程中，已經(jīng)很少有企業(yè)提及發(fā)電虧損，這是異于往年的。隨著2013年下半年煤炭價格繼續(xù)走低，發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營狀況日趨向好�？傮w來講，2013年的發(fā)電企業(yè)經(jīng)營狀況明顯好于往年，至于其好到什么程度，是否能夠彌補此前近千億的損失以及最近脫硫、脫硝和除塵改造等環(huán)保成本投入，則仍需等待相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和公布。同時，就發(fā)電企業(yè)的未來發(fā)展來講，這一數(shù)據(jù)更加值得期待。

     8、市場化改革有新規(guī)     是否聯(lián)動看來年

     2013年起正式實施的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）對于煤電價格聯(lián)動機制，有了新的規(guī)定。

     新的聯(lián)動機制要求，當(dāng)電煤價格波動幅度超過5%時，以年度為周期，相應(yīng)調(diào)整上網(wǎng)電價，同時將電力企業(yè)消納煤價波動的比例由30%調(diào)整為10%。

     點評在整個2013年中，煤電上網(wǎng)電價及脫硝除塵等補貼電價已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，所以對于可能再次引起價格調(diào)整的煤電聯(lián)動，人們還是給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注。其中，對于在2013年9月25日實施的《國家進一步完善可再生能源和環(huán)保電價政策》中的煤電上網(wǎng)電價的下調(diào)，發(fā)改委還專門對其是否是煤電聯(lián)動，做出專門的回應(yīng)，稱此次電價調(diào)整屬于電價結(jié)構(gòu)調(diào)整，不是煤電價格聯(lián)動�！啊兑庖姟芬�(guī)定，以年度為周期，當(dāng)電煤價格波動幅度超過5%時，實施煤電價格聯(lián)動。目前，雖然大部分地區(qū)電煤價格波動幅度已超過5%，但在時間上尚未達到一年的聯(lián)動周期�！�     而眼下“一年的聯(lián)動周期”已到，對于此前被寄予厚望但卻未能及時啟動的煤電聯(lián)動機制，在2014年伊始應(yīng)將會給人們一個答案了。（賈科華）