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資源稅改革:“鯊魚”之間如何博弈

2011/10/24 15:39:24       
        中央、地方和資源類企業(yè)三方大角力剛剛開始
  
  歷經(jīng)5年,醞釀已久的資源稅改革終于邁出了第一步。
  
  根據(jù)國務(wù)院關(guān)于修改《中華人民共和國資源稅暫行條例》(以下簡稱《條例》)的決定,新資源稅征收辦法將于11月1日起正式在全國范圍內(nèi)實施!稐l例》明確,目前先將原油、天然氣從原來的從量計征改為從價計征,稅率為銷售額的5%至10%,待條件成熟時再逐步擴(kuò)大到其他資源產(chǎn)品。
  
  從量還是從價:資源稅的輪回
  
  中國的資源稅誕生于1984年。當(dāng)時征稅對象只有煤炭、石油、天然氣和鐵礦石,以實際銷售收入為計稅依據(jù),即“從價計征”。
  
  但由于各礦山資源品位不同,造成各礦山企業(yè)的收入相差較大。為了平衡各礦山企業(yè)之間的級差收入,國務(wù)院在1994年修訂并頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》,開啟了“從量計征”的大幕。資源稅征收對象的范圍擴(kuò)大到了黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等7種,稅制也改為“從量計征”,也就是將資源的總量作為計稅依據(jù)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,“從量計征”也開始暴露出其弊端:較低的資源稅率難以合理調(diào)節(jié)資源的開采和使用量,由此帶來的亂采亂挖、浪費嚴(yán)重問題十分突出。
  
  近幾年,資源類產(chǎn)品價格上漲很快,煤的價格過去每噸二三百元,現(xiàn)在變成了上千元。在價格上漲過程當(dāng)中,那些資源型壟斷企業(yè)的收入增加很多,而政府的稅收卻沒有因此得到絲毫的增長,F(xiàn)有的稅率完全不能反映資源價格的變動。我國的資源無法從價格上體現(xiàn)出其稀缺性和不可再生性。這顯然與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建資源節(jié)約型社會要求相違背。
  
  呼吁修改資源稅條例的聲音日漸高漲,修改的方向則是再次回到“從價計征”。資源稅的輪回并非意味著歷史的倒退。此時的大背景與1984年已經(jīng)截然不同!爸拔覈V產(chǎn)資源只能由國企開采,現(xiàn)在則是各種所有制的企業(yè)均可進(jìn)入。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的改革也在逐步推進(jìn)。這為我國資源稅的改革奠定了基礎(chǔ)!眹倚姓䦟W(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授時紅秀在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時表示。
  
  與“從量計征”相比較而言,“從價計征”將更能發(fā)揮出稅收的級差調(diào)節(jié)作用、抑制資源浪費。新疆地方稅務(wù)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2010年上半年,新疆油氣資源稅收入只有3.71億元;而實施資源稅試點改革后的下半年,油氣資源稅收入猛增到21.64億元。2011年1至5月,新疆油氣資源稅收入達(dá)到21.09億元,同比增長596.04%。
  
  “資源稅改革不僅有利于避免國家稀缺性資源利益的流失,還有利于建立地方財政收入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制,增加資源地財政收入,對于資源豐富的地區(qū)意義重大!泵耖g智庫安邦咨詢研究員周偉在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時說。
  
  三方博弈:“錢該怎么分”?
  
  資源稅的輪回絕對不是一帆風(fēng)順。截至目前,資源稅從量計征已經(jīng)實行了17個年頭,這里面已經(jīng)形成了復(fù)雜的利益鏈條。誰想動這塊蛋糕注定先要碰一鼻子灰。
  
  早在2006年,國務(wù)院就醞釀推行資源稅改革,財政部、國稅總局等部門負(fù)責(zé)制定的資源稅改革方案,總體思路和主要內(nèi)容也在這一年年底完成擬定。但迫于當(dāng)時通脹壓力未能推行,資源稅改革進(jìn)程被延緩。
  
  資源稅改革被拖延的原因看似是時機(jī)不對,但更為重要的原因是無法理清其中的利益糾葛。中央政府、地方政府和以兩桶油為代表的資源類企業(yè)的三方博弈注定了資源稅改革的道路不會平坦。
  
  作為三方最大的受益者,地方政府對于推進(jìn)資源稅改革的興致十分高。傳知行社會經(jīng)濟(jì)研究所研究員黃凱平在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時表示:“資源稅主要是地方稅種,可以直接增加地方財政收入。各地方政府融資平臺正在進(jìn)入償債高峰期,資源稅將可為地方政府彌補(bǔ)財政缺口!
  
  當(dāng)初上報試點方案時,地方財政部門大多建議8%到10%的稅率水平。但這個方案遭到了以“兩桶油”為代表的資源類企業(yè)的強(qiáng)烈反對,最終被壓縮到了5%。
  
  據(jù)中石油財務(wù)資產(chǎn)部副主任陳港估算,如果按5%的試點稅率在全國開征,公司一年可能繳稅超過300億元。而這筆錢顯然穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)落入了地方政府的口袋。
  
  從“以量計征”到“以價計征”,雖一字之差,背后卻有著數(shù)百億元的利益。資源類企業(yè)自然不甘就范。2009年7月18日,百家礦業(yè)企業(yè)聯(lián)名上書國土資源部,以“企業(yè)經(jīng)營狀況不好,資源稅開征會增加企業(yè)成本,不利于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇”為由,反對資源稅改革。當(dāng)時正處金融危機(jī)影響持續(xù)深入的危機(jī)之中,國家正采取刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策,資源稅改革又一次不了了之。
  
  中央政府同樣也有著自己的考慮。一位高校能源研究所教授表示,資源稅改革其實還牽扯中央和地方稅收的博弈,中石油、中石化是央企,上繳利潤歸屬中央財政,而資源稅改革擴(kuò)大的是地方政府稅收額,減少了壟斷行業(yè)的上繳利潤。
  
  三方角力中最先退出的是眼光更高遠(yuǎn)的中央。與普通稅種純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)涵義不同,資源稅還是通過重新配置來平衡與制約稀缺性資源利用和環(huán)境問題的制度性安排,構(gòu)建可持續(xù)“版圖”的中央更多關(guān)注的是資源開發(fā)的利用率。
  
  2010年,資源稅改革終于有了突破,新疆開始試點石油、天然氣資源稅從價計征改革。這一年,新疆資源稅收入得到了大幅度的增長。耐人尋味的是,“失之東隅”的中石油似乎眼見木已成舟,其高層多次在公開場合呼吁以取消或減征石油特別收益金的方式“收之桑榆”。
  
  未來之路:還有哪些挑戰(zhàn)?
  
  資源稅改革邁出了堅實的一步,但不能說以后就一帆風(fēng)順。想要達(dá)到最理想的狀態(tài)還需要越過很多的障礙。
  
  資源稅暫行條例的修改釋放了一個信號,即資源稅改革將全方位進(jìn)入快行道!笆濉蹦⿲䦶奈鞑12個省份推廣到全國。資源稅的推廣不僅涉及地區(qū)推廣,還涉及礦產(chǎn)范圍推廣,進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍。
  
  “現(xiàn)行資源稅的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭等7種資源,新疆資源稅改革只涉及石油和天然氣,如果考慮在全國推廣資源稅,應(yīng)該會有更多礦產(chǎn)資源成為資源稅課稅對象!敝袊缈圃贺斮Q(mào)所稅收研究室主任張斌(微博)在接受媒體采訪時表示。
  
  資源稅的擴(kuò)容將會導(dǎo)致政府面臨的壓力進(jìn)一步加大。據(jù)了解,今年9月以來,全國電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)負(fù)荷迅速攀升,全國已有11個省市出現(xiàn)電力緊缺,個別地區(qū)缺電20%以上。如果資源稅擴(kuò)展至煤炭領(lǐng)域,對于已經(jīng)承擔(dān)著虧損壓力的電力企業(yè)來說,將是沉重的負(fù)擔(dān)。屆時,電荒可能會更加嚴(yán)重,隨之而來的還有柴油荒。我國制造業(yè)很可能會遭遇巨大沖擊。
  
  更讓人憂心的是,資源稅政策將不可避免對通脹產(chǎn)生壓力,并很有可能被傳導(dǎo)至居民消費領(lǐng)域。中投顧問宏觀經(jīng)濟(jì)研究員馬遙在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時表示,資源稅導(dǎo)致成本轉(zhuǎn)嫁是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然的趨勢,在沒有政府監(jiān)督作用下,資源稅實際上是對下游消費者利益的剝奪。
  
  “但是值得慶幸的是,當(dāng)前我國資源開采、加工、出售的企業(yè)主要為中央級企業(yè),在市場調(diào)節(jié)方面更具行政韌性,所以成本轉(zhuǎn)嫁的可能性同比降低!瘪R遙說。
  
  “革命尚未成功,同志仍需努力!痹谝黄泻煤蛽(dān)憂的夾雜中,資源稅改革想要完成當(dāng)初的設(shè)想似乎還有很長一段路要走。
  
  對此,周偉表示,改革應(yīng)不為任何利益集團(tuán)和游說力量所干擾,堅持改革方向和進(jìn)程。他建議,首先,發(fā)揮國家主管部門的監(jiān)督作用,某些部門不能淪為利益集團(tuán)的工具和幫兇;其次,要加快在資源下游的改革力度。例如,汽車限購就是很好的例子,一舉多得;最后,要扶持新能源、可再生能源發(fā)展。目前,在這方面,只見跑馬圈地,但是效果卻打了很大的折扣。
  
  “從西方對壟斷企業(yè)價格調(diào)節(jié)的處罰力度來看,我國缺少對價格制定的審核以及后續(xù)懲罰條例。因此,必須加強(qiáng)我國壟斷法建設(shè),用法制來杜絕行政或市場壟斷力的無限擴(kuò)張,防止資源稅成為新一輪通脹的源頭!瘪R遙補(bǔ)充道。
  
  來源:中國產(chǎn)經(jīng)新聞報
  
  

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