國家煤礦安全監(jiān)察局關(guān)于

各省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)2009年

上半年安全監(jiān)察執(zhí)法工作情況的通報

煤安監(jiān)監(jiān)察〔2009〕29號

各省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)：

    為進一步加強煤礦安全監(jiān)察工作，提高執(zhí)法效率和效能，根據(jù)年度工作要點，國家煤礦安監(jiān)局在8月下旬聽取了各省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)上半年安全監(jiān)察執(zhí)法工作匯報�，F(xiàn)將有關(guān)情況通報如下：

    一、上半年監(jiān)察執(zhí)法主要工作及特點

    （一）按計劃實施監(jiān)察，較好地完成了上半年工作任務(wù)

    今年以來，按照安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局的工作部署，各省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)認真履行國家監(jiān)察職能，圍繞開展“三項行動”和加強“三項建設(shè)”的工作要求，制定科學(xué)合理的監(jiān)察執(zhí)法計劃，并嚴格按計劃監(jiān)察執(zhí)法，總體實現(xiàn)了時間過半，完成計劃過半。據(jù)初步統(tǒng)計，26個單位上半年實際完成總監(jiān)察工作日 67335天，完成率54%；實際完成“三項監(jiān)察”計劃2512礦次，完成率52%，有力促進了全國煤礦安全生產(chǎn)繼續(xù)保持總體穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢。 1-6月份，在全國原煤產(chǎn)量達12.69億噸、同比增長了4.2%的情況下，實現(xiàn)了煤礦事故總量、重大事故、百萬噸死亡率“三個大幅度下降”。

    （二）進一步規(guī)范執(zhí)法行為，嚴格依法監(jiān)察

    各單位從標準化、程序化入手，加強了對執(zhí)法行為和執(zhí)法文書的規(guī)范化管理。江西煤礦安監(jiān)局探索建立了“集中監(jiān)察執(zhí)法十二步驟工作法”，即：制定監(jiān)察方案、下達監(jiān)察通知、召開預(yù)備會議、現(xiàn)場檢查、召開現(xiàn)場會議、召開碰頭會議、制作執(zhí)法文書、召開監(jiān)察通報會議、移送執(zhí)法文書、討論行政處罰、約談企業(yè)接受處理、結(jié)案，規(guī)范了監(jiān)察程序，推進了依法監(jiān)察，增強了執(zhí)法權(quán)威。廣西、江蘇煤礦安監(jiān)局分別制定了《監(jiān)察執(zhí)法流程圖》和《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法手冊》；內(nèi)蒙古煤礦安監(jiān)局所屬4個分局全部采用電子執(zhí)法文書，并將所有文書錄入數(shù)據(jù)庫，實施網(wǎng)絡(luò)化管理，既便于及時掌握月度監(jiān)察計劃的安排和落實情況，也有利于監(jiān)察人員查閱資料，互相學(xué)習(xí)借鑒。

    （三）建立考核機制，嚴格監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督

    部分單位建立了執(zhí)法考核機制，完善監(jiān)察責(zé)任體系，加強執(zhí)法監(jiān)督，促進了各項監(jiān)察目標的落實。湖南煤礦安監(jiān)局堅持以考核促落實，制定了《責(zé)任目標考核程序》、《監(jiān)察執(zhí)法工作考核辦法》，對各分局的監(jiān)察執(zhí)法工作實施現(xiàn)場季度抽查考核，考核結(jié)果與各分局年度評優(yōu)評先直接掛鉤，每次考核后，都召開省局領(lǐng)導(dǎo)、各分局領(lǐng)導(dǎo)班子成員、室主任參加的情況通報會，通報考核結(jié)果，提出下步工作要求。云南煤礦安監(jiān)局每半年組織召開一次監(jiān)察業(yè)務(wù)會，檢查指導(dǎo)分局的監(jiān)察執(zhí)法工作，對存在的問題進行總結(jié)分析，促進監(jiān)察執(zhí)法依法開展。河南、甘肅等煤礦安監(jiān)局也制定了監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督辦法，完善了行政執(zhí)法責(zé)任制，加強了對監(jiān)察執(zhí)法工作的監(jiān)督考核。

    （四）結(jié)合實際，積極學(xué)習(xí)和探索創(chuàng)新監(jiān)察執(zhí)法方式

    各單位認真學(xué)習(xí)推廣集中監(jiān)察、解剖監(jiān)察、示范監(jiān)察和異地監(jiān)察等監(jiān)察執(zhí)法方式，并結(jié)合實際，積極探索創(chuàng)新監(jiān)察執(zhí)法方式，進一步提升了監(jiān)察執(zhí)法的效率和效果。山東煤礦安監(jiān)局總結(jié)出了“7步”督查程序、“9W”工作法、“12類”要素監(jiān)察等一系列監(jiān)察方式方法�！�7步”督查程序，包含聽取匯報、查閱資料、現(xiàn)場檢查、匯總情況、制作文書、下達指令和反饋情況等，環(huán)環(huán)相扣，緊密銜接；“9W”工作法，圍繞“為什么查、以哪些標準查、怎么查、誰復(fù)查”等9個環(huán)節(jié)開展監(jiān)察，使執(zhí)法程序更加明晰；“12類”要素監(jiān)察指制定12類要素監(jiān)察表，包含50個要素、200個子要素，形成了全員、全過程、全方位的監(jiān)察“鏈條”。吉林煤礦安監(jiān)局實行預(yù)案監(jiān)察、約談式監(jiān)察和宣教式監(jiān)察。預(yù)案監(jiān)察是在每次監(jiān)察執(zhí)法活動前，由監(jiān)察人員制定監(jiān)察預(yù)案，做出詳細安排，保證監(jiān)察執(zhí)法工作到位，防止出現(xiàn)盲目監(jiān)察和隨意執(zhí)法現(xiàn)象；約談式監(jiān)察是建立“問題”企業(yè)約談制度，適時約請事故多發(fā)、安全生產(chǎn)問題較多煤礦企業(yè)的董事長、總經(jīng)理等高層管理人員進行談話，幫助查找問題，分析原因，提出建議；宣教式監(jiān)察是將安全生產(chǎn)法律法規(guī)宣傳普及與監(jiān)察執(zhí)法工作相結(jié)合，使每一次執(zhí)法行動都能成為一次普法活動。

    （五）加大學(xué)習(xí)宣傳力度，認真貫徹執(zhí)行行政處罰自由裁量標準

    《煤礦安全監(jiān)察行政處罰自由裁量實施標準（試行）》（以下簡稱《實施標準》）印發(fā)后，各單位采取多種形式組織監(jiān)察員、監(jiān)管人員和煤礦企業(yè)學(xué)習(xí)貫徹，有的還結(jié)合實際制定了實施辦法，收到了很好的效果。四川煤礦安監(jiān)局制定了自由裁量權(quán)實施辦法，對自由裁量權(quán)的實施原則、實施程序、報送備案等進行了進一步規(guī)范和明確；還組織專家編寫了20多萬字的《煤礦安全監(jiān)察行政處罰自由裁量實施標準（試行）培訓(xùn)教材》，對1200名相關(guān)人員進行了培訓(xùn)，并將《實施標準》翻印 6000本，免費發(fā)給各產(chǎn)煤市（州）、縣（市、區(qū)）煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦企業(yè)。遼寧煤礦安監(jiān)局提出自由裁量幅度內(nèi)遵循“過罰相當”的原則，被遼寧省政府法制辦推薦在國務(wù)院法制辦組織的全國性會議上介紹經(jīng)驗。河北、內(nèi)蒙古、重慶、寧夏等煤礦安監(jiān)局結(jié)合轄區(qū)實際，制定了實施細則和相關(guān)規(guī)范性文件；山東、新疆等煤礦安監(jiān)局在《實施標準》下發(fā)前，就出臺了相關(guān)規(guī)定，《實施標準》下發(fā)后又及時作了修改和補充。
 
    （六）突出工作重點，強化對國有重點煤礦的監(jiān)察執(zhí)法

    各單位以國有重點煤礦和瓦斯治理工作為重點，以“查大系統(tǒng)、除大隱患、防大事故”為目標，加大“一通三防”、防治水等方面的監(jiān)察力度。遼寧煤礦安監(jiān)局重點加強了對阜新礦業(yè)集團五龍礦的監(jiān)察，嚴格盯防，使該礦沖擊地壓區(qū)域工作面月推進度由100米降至35米，保證了安全生產(chǎn)；在對南票煤業(yè)集團的監(jiān)察中，一次性責(zé)令30個采掘頭面停產(chǎn)整頓，占該企業(yè)采掘頭面總數(shù)的三分之二；督促鐵法、撫順、沈陽煤業(yè)集團強制推行瓦斯?jié)舛?.8%報警、1.3%斷電的規(guī)定，并對重大隱患整改不力、發(fā)生事故的企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)進行約談。江蘇煤礦安監(jiān)局嚴格執(zhí)法，敢于碰硬，對國有重點煤礦超層越界開采行為依法嚴肅查處，對江蘇省連云港市煤炭工業(yè)公司白集煤礦越界開采行為一次處罰200萬元。

    （七）加強對地方政府煤礦安全監(jiān)管工作的監(jiān)督檢查，督促落實地方監(jiān)管主體責(zé)任

    按照國家煤礦安監(jiān)局《關(guān)于切實加強對地方政府煤礦安全監(jiān)管工作監(jiān)督檢查的意見》要求，各單位加強了對地方政府煤礦安全監(jiān)管工作的監(jiān)督檢查，不斷探索監(jiān)督檢查的有效方式和方法，促進地方監(jiān)管主體責(zé)任的落實。黑龍江、福建煤礦安監(jiān)局等14個單位出臺了相關(guān)實施辦法。湖北煤礦安監(jiān)局堅持“說清楚”制度，即：凡發(fā)生兩人以上死亡事故，企業(yè)負責(zé)人、地方安監(jiān)部門負責(zé)人、縣級地方政府分管負責(zé)人，都要從事故過程、原因、教訓(xùn)以及防范措施等方面“說清楚”。江西煤礦安監(jiān)局實施量化考核，把監(jiān)督檢查內(nèi)容歸納成10個大項，細分成25個小項，進行量化考核，促進地方政府監(jiān)管主體責(zé)任的落實。

    （八）依法依規(guī)，加強安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理

    各單位按照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的要求，強化安全生產(chǎn)許可證資料審查和現(xiàn)場核查工作。重慶煤礦安監(jiān)局實施審查崗位AB角制度、“收件、審查、審批三分離”制度、重點煤礦頒證集體審查制度以及領(lǐng)導(dǎo)帶隊集中審查制度，加強了對辦證資料的審查。江蘇、福建等煤礦安監(jiān)局對所有辦證煤礦嚴格進行現(xiàn)場核查。不少單位還組織開展專項監(jiān)察，督促企業(yè)持續(xù)保持頒證條件。云南煤礦安監(jiān)局制定了《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證持證條件專項監(jiān)察制度》，每年組織對煤礦安全生產(chǎn)許可證持證條件進行專項監(jiān)察。不少單位建立完善了煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證綜合管理數(shù)據(jù)庫和安全生產(chǎn)許可證行政網(wǎng)上審批系統(tǒng)，提高了辦證審查進度和工作效率，受到了基層單位和廣大煤礦企業(yè)的歡迎。江蘇、新疆煤礦安監(jiān)局和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團煤礦安監(jiān)分局等率先實現(xiàn)了許可證網(wǎng)上申報審批。

    （九）嚴格程序和標準，加強煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施的設(shè)計審查和竣工驗收工作

    各單位不斷加強煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查和竣工驗收工作，并結(jié)合轄區(qū)實際，出臺相關(guān)規(guī)范性文件，開展專項監(jiān)察等活動，促進了煤礦建設(shè)項目安全“三同時 ”工作的落實。大多數(shù)單位對未經(jīng)核準的煤礦建設(shè)項目，不予受理安全設(shè)施設(shè)計審查；未審批安全設(shè)施設(shè)計的，不批準開工；未通過安全設(shè)施竣工驗收的，不予受理安全生產(chǎn)許可證申請。山西煤礦安監(jiān)局規(guī)定，在安全設(shè)施設(shè)計審批后施工過程中要開展專項監(jiān)察。福建煤礦安監(jiān)局建立了聯(lián)合審查制度、建設(shè)項目進度月報制度。云南煤礦安監(jiān)局編印了《云南省小型煤礦初步設(shè)計及安全專篇編制指導(dǎo)意見》，提高了煤礦建設(shè)礦井初步設(shè)計及安全專篇的編制質(zhì)量。

    二、存在及面臨的主要問題

    （一）少數(shù)單位按計劃實施監(jiān)察的意識尚需提高，監(jiān)察執(zhí)法計劃的嚴肅性有待進一步加強

    少數(shù)單位由于編制執(zhí)法計劃時前瞻性不足、執(zhí)行中重視不夠以及因客觀條件發(fā)生變化而遇到一些新情況和新問題，未能全面完成執(zhí)法計劃。有的單位全年總監(jiān)察工作日和全年“三項監(jiān)察”執(zhí)法礦次未能實現(xiàn)時間過半、完成計劃過半；有的單位執(zhí)法計劃分項完成進度不平衡，雖然實現(xiàn)了計劃總量完成過半，但個別分項監(jiān)察工作日和監(jiān)察執(zhí)法礦次完成比例偏低。

    （二）部分煤礦建設(shè)項目“三同時”工作存在差距

    部分國有重點煤礦建設(shè)項目存在邊建設(shè)、邊核準、邊審批“三邊”現(xiàn)象；有的煤礦沒有完全按照審查批準的初步設(shè)計和安全設(shè)施設(shè)計進行施工，安全設(shè)施設(shè)計的變更不及時或沒有按規(guī)定履行變更手續(xù)；部分施工單位安全管理不嚴格，專職安全管理人員、專業(yè)技術(shù)人員配備不足，安全培訓(xùn)不到位，設(shè)備安裝、使用不符合規(guī)定，建設(shè)資質(zhì)與施工管理需要不相適應(yīng)。

    （三）部分國有重點煤礦安全監(jiān)察工作難度加大

    少數(shù)新進入煤炭開發(fā)領(lǐng)域的主業(yè)非煤中央企業(yè)，存在安全管理層級多、幅度大的問題；有的企業(yè)改制后體制機制不順，安全生產(chǎn)責(zé)任不明確，在快速發(fā)展過程中安全管理和技術(shù)管理跟不上，礦長既要負責(zé)管理本地礦，又要負責(zé)管理在外地承包經(jīng)營或開辦的煤礦，不能集中精力抓安全生產(chǎn)；部分國有重點煤礦企業(yè)存在超能力下達生產(chǎn)任務(wù)、超能力組織生產(chǎn)現(xiàn)象，在進入深部開采后，瓦斯、熱害、沖擊地壓等災(zāi)害越來越嚴重，新的安全生產(chǎn)隱患和問題不斷出現(xiàn)，也給安全監(jiān)察工作帶來壓力。

    （四）煤礦企業(yè)尚未全面落實申辦安全生產(chǎn)許可證的相關(guān)規(guī)定

    有的單位對煤礦安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理相關(guān)規(guī)定的認識有偏差，沒有嚴格執(zhí)行《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》關(guān)于“煤礦企業(yè)必須依照本實施辦法的規(guī)定取得安全生產(chǎn)許可證。未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動”的規(guī)定，轄區(qū)內(nèi)仍有些煤礦企業(yè)沒有辦理安全生產(chǎn)許可證，未能實現(xiàn)持證合法生產(chǎn)。有的單位對信息化工作重視不夠，不能及時進行信息填報和公布相關(guān)數(shù)據(jù)，還未建立從煤礦企業(yè)（礦井）、分局到省局的安全生產(chǎn)許可證數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)申報審批綜合管理系統(tǒng)。

    三、下一步工作要求

    （一）深化“三項行動”和“三項建設(shè)”，持續(xù)抓好煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作

    要把監(jiān)察執(zhí)法計劃的執(zhí)行與“三項行動”和“三項建設(shè)”活動有機地結(jié)合起來，將“三項行動”和“三項建設(shè)”落實到具體的工作計劃中。要突出工作重點，在執(zhí)行監(jiān)察執(zhí)法計劃、創(chuàng)新監(jiān)察方式、加強對地方政府安全監(jiān)管工作的監(jiān)督檢查、嚴格煤礦安全準入等方面進一步采取措施，加大工作力度，有效防范、堅決遏制煤礦重特大事故的發(fā)生，努力實現(xiàn)“三個下降”的目標任務(wù)，促進全國煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

    （二）進一步嚴格執(zhí)行監(jiān)察執(zhí)法計劃，確保執(zhí)法計劃的嚴肅性

    要樹立嚴格執(zhí)行監(jiān)察執(zhí)法計劃的意識，保證執(zhí)法計劃的嚴肅性，在執(zhí)行過程中要統(tǒng)籌安排、科學(xué)組織，做到銜接有序、協(xié)調(diào)有力，確保全年執(zhí)法計劃和各個分項任務(wù)的完成。要嚴格按照規(guī)定程序調(diào)整執(zhí)法計劃，而且不得降低總監(jiān)察工作日數(shù)和“三項監(jiān)察”執(zhí)法礦次。省局調(diào)整計劃要報國家煤礦安監(jiān)局審批（備案），分局調(diào)整計劃要報省局審批。因工作不力造成執(zhí)法計劃任務(wù)未完成的，不能調(diào)整。要進一步加強考核，對執(zhí)法計劃完成情況和存在問題及時進行分析，保證完成任務(wù)。

    （三）強化對國有重點煤礦的監(jiān)察執(zhí)法工作，嚴厲打擊非法違法行為，督促煤礦企業(yè)認真開展隱患排查治理

    在繼續(xù)加大對國有重點煤礦的監(jiān)察執(zhí)法工作力度的同時，要嚴厲打擊各類煤礦的非法違法生產(chǎn)建設(shè)行為，監(jiān)察中一旦發(fā)現(xiàn)非法違法行為，要綜合運用經(jīng)濟、法律和行政等手段，依法從嚴處理，該停產(chǎn)整頓的停產(chǎn)整頓，該關(guān)閉、取締的堅決關(guān)閉、取締。要采取多種形式，督促煤礦企業(yè)認真落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，扎實開展隱患排查治理工作。對煤礦企業(yè)隱患排查治理工作情況進行督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題和隱患及時下達整改通知，督促整改落實；要健全重大隱患公告公示、掛牌督辦、跟蹤治理和逐項整改銷號制度，因隱患排查治理工作不力而引發(fā)事故的依法嚴厲查處，堅決防范和遏制重特大事故。

    （四）進一步落實對地方政府煤礦安全監(jiān)管工作的監(jiān)督檢查職責(zé)，不斷創(chuàng)新監(jiān)察方式，提高監(jiān)察效能

    要充分履行好對地方政府煤礦安全監(jiān)管工作的監(jiān)督檢查職責(zé)，督促落實地方監(jiān)管責(zé)任，并不斷探索和完善有效的監(jiān)督檢查工作方式和方法。要采取多種方式，進一步推行集中監(jiān)察、解剖監(jiān)察、示范監(jiān)察、異地監(jiān)察等一系列行之有效的監(jiān)察執(zhí)法方式，通過學(xué)習(xí)借鑒現(xiàn)有經(jīng)驗和好的做法，進一步提高監(jiān)察執(zhí)法效率。要樹立監(jiān)察工作的創(chuàng)新意識，結(jié)合轄區(qū)煤礦實際，努力創(chuàng)新監(jiān)察方式，不斷總結(jié)探索適合轄區(qū)實際的工作方式和先進經(jīng)驗，進一步提高監(jiān)察效能。

    （五）嚴格依法行政，進一步規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法行為

    要認真執(zhí)行《實施標準》，嚴格規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，保證公正執(zhí)法；在執(zhí)行過程中遇到的問題要及時向國家煤礦安監(jiān)局報告，并提出相關(guān)的建議；要結(jié)合實際，認真研究制定實施細則。要認真開展執(zhí)法分析，通過分析執(zhí)法案例，查找監(jiān)察執(zhí)法過程中存在的問題和不足，及時糾正不規(guī)范的執(zhí)法行為，不斷提高監(jiān)察執(zhí)法水平。

    （六）進一步規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)許可管理，嚴把準入關(guān)

    要嚴格煤礦建設(shè)項目“三同時”工作，做好安全設(shè)施設(shè)計審查和竣工驗收工作。要加強安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理工作，嚴格資料審查和現(xiàn)場核查，把好安全生產(chǎn)準入關(guān)。要通過安全生產(chǎn)許可工作，督促煤礦企業(yè)加強安全管理，加大安全投入，推動新技術(shù)、新工藝和新裝備的使用，有效提升煤礦企業(yè)整體辦礦水平。對未申辦安全生產(chǎn)許可證的煤礦企業(yè)，要抓緊督促其按規(guī)定申辦，做到持證合法生產(chǎn)。要加強安全生產(chǎn)許可證綜合管理數(shù)據(jù)庫維護和管理，按規(guī)定定期上報和公告相關(guān)信息；2010年底前要在全國范圍內(nèi)建成國家煤礦安監(jiān)局、省局、分局、煤礦企業(yè)（礦井）四級聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫和許可證網(wǎng)上審批系統(tǒng)。要積極推進安全生產(chǎn)許可證數(shù)據(jù)庫和行政審批管理運行數(shù)字化、流程標準化、辦公網(wǎng)絡(luò)化、信息公開化工作。

    （七）落實視頻會議精神，做好國慶期間的煤礦安全監(jiān)察工作

    要認真貫徹落8月31日召開的全國安全生產(chǎn)大檢查動員部署視頻會議精神，進一步增強責(zé)任感和緊迫感，按照《國務(wù)院安委會關(guān)于開展全國安全生產(chǎn)大檢查的通知》要求，突出重點，制定針對性措施，深入細致、扎實有效地組織開展煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法活動，督促煤礦企業(yè)扎實開展隱患排查治理工作，堅決杜絕煤礦重特大事故，為新中國成立六十周年創(chuàng)造一個安全穩(wěn)定的環(huán)境。

國家煤礦安全監(jiān)察局

二○○九年九月二十二日