——訪《能源法》起草專家組副組長葉榮泗

　　走完規(guī)定程序之后，《能源法》最樂觀的出臺時間也要到2009年。這部能源領域的基本大法，仍然面臨著來自國內(nèi)外的諸多爭議。

業(yè)界千呼萬喚、期待已久的《能源法》終將“定胎成形”。10月25日，國家能源領導小組辦公室副主任、《能源法》起草專家組組長徐錠明透露，《能源法》正式稿修訂完畢，已印發(fā)200份發(fā)往各地征求意見。

　　對這部法律，人們期待得實在太久了。20世紀80年代、90年代，《能源法》的起草曾兩次動議，但都無疾而終。直到2005年，溫家寶總理就起草工作親自做出批示，《能源法》起草才正式駛上“快車道”。此后，《能源法》草稿前后經(jīng)歷大大小小幾十次修改，爭論依然很多。據(jù)了解，在今年年初國家能源辦舉辦的新春聯(lián)歡會上，直接參與起草的部分專家一起朗誦了毛主席的《七律?長征》，以此宣誓完成此項工作的決心和勇氣。

　　近日，記者對中國法學會能源法研究會會長、國家能源領導小組辦公室《能源法》起草專家組副組長葉榮泗先生進行了專訪，就大家關心的《能源法》相關問題作出解答。

　　工作進度

　　記者：葉會長您好！《能源法》目前是不是已經(jīng)基本定型？

　　葉榮泗：根據(jù)我國《立法法》，全國人大和其常委會行使國家立法權，法律的制定權在全國人大和其常委會，國務院有制定行政法規(guī)和向全國人大或全國人大常委會提出法律案的權利�！赌茉捶ā返牧⒎üぷ�，目前還處在國務院系統(tǒng)的起草階段。自2006年初開始，經(jīng)過將近兩年的時間，從最開始的重點問題研究到形成工作稿大綱，到工作稿的一稿、二稿、三稿、四稿，然后是討論稿，現(xiàn)在形成的是征求意見稿。這個征求意見稿是相對完整的，有15章132條，在十幾天之前已經(jīng)發(fā)到各個省市自治區(qū)和有關部門、單位去征求意見了。

　　記者：這次征求意見的主要對象是誰呢？

　　葉榮泗：征求意見的對象主要是這樣四類：一是各個省、市、自治區(qū)政府。二是中央的有關單位，特別是《能源法》起草組的15個部、委、辦，包括國務院系統(tǒng)的十二個、全國人大的兩個、再加上中央編委辦公室。三是各個全國性的能源行業(yè)協(xié)會。四是大能源企業(yè)集團，像中國石油、中國石化等等。

　　記者：下一步還會向哪些人征求意見？

　　葉榮泗：民營企業(yè)也很關心這部法律。民企怎么進來？民營資本怎么進入市場？門檻怎么樣？合法權益能不能受到保護？對此，國家能源辦準備召開一個座談會，專門向民營企業(yè)征求意見。下一步還要開一個面向全國人大代表的征求意見會，邀請了部分人大專門委員會的委員和能源行業(yè)的人大代表參加。

　　除此之外，可能還會請國際專家來提意見。今年4月27日，在釣魚臺國賓館開了一個《能源法》國際研討會，但是那個時候只是有了一個框架，法律文本的稿子沒有出來，參會的國外專家也只能介紹介紹美國、歐盟、日本、韓國、南非等等國家和地區(qū)的做法�，F(xiàn)在有了成型的草稿，已經(jīng)有國際組織的專家表示要提出他們的正式意見。這是好事�。�據(jù)我所知，國家能源辦在牽頭做這個事的時候，也希望能廣開言路，聽聽方方面面的不同意見。

　　記者：會不會向全社會公布，向普通社會公眾征求意見呢？

　　葉榮泗：會的，這是遲早的事情。

　　記者：具體是什么時候呢？有消息說是在11月底，是這樣的嗎？

　　葉榮泗：這個不好說，只能說是目前正在做準備。這里面有些“講究”。因為把全文公布出去，這是一個大的動作，內(nèi)部要走一定的程序。

　　從我作為一個專家來看，向社會征求意見對搞好我們這部法律的起草是很有好處的，符合民主立法、科學立法的精神，也不會違反《立法法》的有關規(guī)定。所以我倒覺得，不一定非要等到人大立法的時候再向公眾征求意見。

　　出臺時間

　　記者：按照目前的進度，是不是在年內(nèi)就有望提交國務院審議？

　　葉榮泗：按照原定計劃，是要在今年年底前形成送審稿，報送國務院審議。這個征求意見稿發(fā)送出去之后，特別是向社會公布之后，肯定會有很多意見。把這些不同的意見收集、反饋回來，怎么也要個把月時間，差不多就到了12月，再參照這些意見做修改，時間就非常緊迫了。

　　記者：那么，據(jù)您估計，《能源法》大概什么時候可以出臺，成為正式法律？

　　葉榮泗：從能源問題的重要性和緊迫性來看，從國家要完善有中國特色的社會主義法律體系來說，制定《能源法》都是很必要、很緊迫的。早在30多年前，小平同志就講能源問題是中國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，要搞四個現(xiàn)代化，能源方面搞不好就會耽誤。我國的能源面臨的挑戰(zhàn)非常大，石油在保障中國能源安全上又占有特別重要的位置，如果在法律上沒有基本的制度來解決這些問題，將是一個很大缺陷�，F(xiàn)在的《能源法》征求意見稿還有許多不足的地方。這不是修改法，而是創(chuàng)制法，如果三五年能夠出來就算比較快了。有些大的問題必須把它規(guī)定好，雖然不可能十全十美，但至少要能夠體現(xiàn)科學發(fā)展觀，遵循規(guī)律，符合國情，有所創(chuàng)新，可供操作，適用管用。所以不可能太容易。

　　黨的十七大剛開過，明年初就要進行政府換屆，我預計，一些政府機構將會發(fā)生變化。這就出現(xiàn)了下一屆政府會將《能源法》放在什么位置的問題。我相信明年換屆后的政府也會非常重視此事，即使這樣，明年一年的時間也很緊張。再報送到全國人大，如果是全國人大常委會立法，一般也要經(jīng)過三讀程序，每讀之間至少要三個月。在人大或人大常委會十分重視、及時列入立法計劃的情況下，最快也只能到后年。許多人包括我們參與立法的人都希望2008年就能出來，但實際情況是2009年能出來就很不錯了。

　　注重借鑒

　　記者：有消息說，我國《能源法》的起草受美國《能源法政策法—2005》影響很大，是這樣的嗎？

　　葉榮泗：美國的2005年能源政策法出臺確實在一定程度上對我國《能源法》的研究、起草起了推動作用。

　　美國的綜合性能源政策法自1992年頒布以后，一直沒有修訂和頒布新的，直到2005年，才出來這么一個1720多頁420多條的能源政策法。頒布時正值我們在研究“中國能源法律體系建設”的課題，就及時把它的主要內(nèi)容作了一些翻譯和整理，然后又召開了一個高層研討會，結合中國能源立法的實際，進行比較分析，找出我們的不足，并以中國能源法研究會的名義向有關政府部門提出了盡快起草我國綜合性能源法的建議。

　　從政府決策層面來講，也與美國能源政策法出臺的影響有一定的聯(lián)系。當時溫家寶總理是看到了一份有關美國能源法的報告后做出批示的，要求立即研究起草能源法。

　　在實際工作中，我們也注意借鑒包括美國能源政策法在內(nèi)的國際能源立法經(jīng)驗。比如在立法理念、謀篇布局方面，又比如在清潔能源發(fā)展，能源安全保障，科技進步，應對氣候變化等等內(nèi)容方面。但美國的能源法律體系屬于英美法系，美國的國體、政體和立法體制與我國有諸多不同，有很多東西我們是只可借鑒，不能抄襲。

　　記者：《美國能源政策法—2005》非常重視可操作性。我國許多法律規(guī)定恰恰過于原則，可操作性欠缺。能源法在可操作性方面是否有所突破？

　　葉榮泗：《能源法》是我國能源領域的一部基礎性法律，主要規(guī)定一些基礎性的制度和一些重大問題的規(guī)范，我們不可能做到美國能源政策法那樣細。從中國的法律體系來講，法律中原則性的東西比較多，操作性相對較差。操作主要靠行政法規(guī)和規(guī)章，甚至靠一些政府“紅頭”文件來配套，來保障法律的實施。長期以來，我國過分倚重對能源的政策調(diào)整，過多依靠政策性“紅頭”文件來規(guī)范，這種狀況應當加以改變，實際上在一些新修訂的法律中已經(jīng)有了改變。在這方面，《能源法》也力圖有所突破和創(chuàng)新，目前的征求意見稿在可操作性上也下了相當?shù)墓Ψ颉２贿^有些問題爭議比較大，做起來也比較難。我一直主張在《能源法》中要有幾個閘口性的量化指標，比如能耗降低、清潔能源比重、農(nóng)村電氣化水平、能源儲備天數(shù)等。大家都說我國能源結構不合理、清潔能源比重低，就想要規(guī)定清潔能源的比重到本法實施后的多少年內(nèi)不低于多少，至于相關部門如何調(diào)控，法律不應當規(guī)定那么細。如果最后沒有達到目標，就應當向全國人大說明理由，對很重大的問題應當實行問責。但實際上很難寫進去。

　　法律協(xié)調(diào)

　　記者：在能源領域，目前已經(jīng)有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》四部單行法�！赌茉捶ā泛退鼈兪鞘裁搓P系？如果發(fā)生矛盾，如何協(xié)調(diào)？

　　葉榮泗：這涉及《能源法》的定位問題。按照《立法法》的要求，它們是不能矛盾的。我國的《能源法》是在你所點到的幾部能源單行法律和有關資源法律體系、環(huán)境保護法律體系比較完備的基礎上根據(jù)現(xiàn)實需要決定起草的。目前，各方面對《能源法》是能源領域的基礎性法律是有共識的。從某種意義上說，《能源法》是調(diào)整我國能源開發(fā)利用和管理活動諸多法律關系的“龍頭法”和“小憲法”。《能源法》和單行法各有各的地位和功能。涉及能源領域全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的一些重大問題、涉及能源領域的基礎性制度與規(guī)則，以及單行法難以解決的問題應當由《能源法》來調(diào)整，其他專門性的問題由單行法律去解決。單行法的制定和修改應當遵循《能源法》的基本精神和基本規(guī)定，如果出現(xiàn)一些沖突，《能源法》應當作為一個基礎性的依據(jù)。

　　我們的思路是要“全面涵蓋，突出重點，注重協(xié)調(diào)”。所謂“全面涵蓋”，就是涵蓋我國能源領域的行為與活動，包括能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、運輸供應、貿(mào)易消費、利用節(jié)約等諸多環(huán)節(jié)，也包括發(fā)展與改革、國際合作、保障措施等諸多方面。但是，我們不是搞能源法典，不能面面俱到，包羅萬象，《能源法》不能把單行法都給代替了。要突出解決能源領域的重點問題，解決那些單行法律解決不了的問題，解決事關能源安全、效率、環(huán)保方面的綜合性、戰(zhàn)略性、制度性大問題，所以我們叫“突出重點”。第三點是“注重協(xié)調(diào)”。協(xié)調(diào)首先是與單行法律的協(xié)調(diào)，主要靠一些綜合性制度、靠統(tǒng)一管理、靠全流程的規(guī)范和規(guī)定法定關系來協(xié)調(diào)，體現(xiàn)《能源法》的統(tǒng)領作用。比如說與《節(jié)約能源法》的關系，《能源法》是從能源的節(jié)約利用的角度來設計的，節(jié)能提效也是能源管理的重要內(nèi)容，《能源法》不可能不涉及到節(jié)能的問題，但又不能簡單重復《節(jié)約能源法》的規(guī)定，節(jié)能的問題重點要靠《節(jié)約能源法》及法規(guī)、規(guī)章去解決。為此，在《能源法》中，除了規(guī)定“節(jié)能優(yōu)先”的總原則和在能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、供應服務等環(huán)節(jié)中體現(xiàn)節(jié)能提效的規(guī)定之外，專設了“能源節(jié)約”一章來規(guī)定優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、消費結構節(jié)能，還有技術進步的節(jié)能，管理節(jié)能、節(jié)能重點領域等等。 記者：除了能源法體系內(nèi)的這些法律外，還有一些體系外部的法律，比如《礦產(chǎn)資源法》、《反壟斷法》等等，《能源法》跟它們又是如何協(xié)調(diào)的呢？

　　葉榮泗：這是個涉及《能源法》與相關法律的協(xié)調(diào)問題。我們理了理，涉及的相關法律主要的就有30多部。跟它們的協(xié)調(diào)，我們提出了一個原則叫“不沖突、不替代、基本不重復”。比如說是能源基礎設施保護，《刑法》及其他相關法中有所規(guī)定，這次征求意見稿里又做了規(guī)定，但是不是簡單的重復，在表述上有不同。又比如談能源不可能不談資源，談能源不可能不談環(huán)境，因為環(huán)境的問題最終也是個能源問題。我國可供開發(fā)的能源資源十分有限，在實際開發(fā)利用中存在開發(fā)無序、資源利用率低，好多地方、企業(yè)在圈水、圈礦、圈資源，誰拿走就是誰的，國家所有權益流失或受到侵害的情形屢有發(fā)生，而現(xiàn)有法律存在一定的缺陷，《能源法》力圖根據(jù)《憲法》、《物權法》、《礦產(chǎn)資源法》的相關規(guī)定，在能源資源所有權及其實現(xiàn)方式上進行必要的制度創(chuàng)新。

　　焦點問題

　　記者：據(jù)我了解，《能源法》將引入多元產(chǎn)權，做出這一設計的目的是什么？

　　葉榮泗：是這樣的。設計這樣一條，一個是要體現(xiàn)市場的基礎性作用。我們發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，首先要在能源領域?qū)崿F(xiàn)市場配置資源的基礎性作用。在總則中，我們就規(guī)定了“市場的基礎性作用”這樣一條法律原則。要保證這個原則的實現(xiàn)，首先是產(chǎn)權要清晰。產(chǎn)權制度要搞多元化，不能完全是國有。現(xiàn)在煤炭和電力產(chǎn)權是中央、地方、外資、民營都有。石油石化這一行業(yè)，市場銷售基本上是放開了，在煉化這一塊基本還是沒有外資、民營的。規(guī)定能源投資產(chǎn)權多元化，就為多元主體進入?yún)⑴c公平競爭提供了條件。同時，為了保證國有經(jīng)濟在關系國計民生、國家安全的重要領域的控制力，又規(guī)定了能源自然壟斷環(huán)節(jié)實行國有資本控股的產(chǎn)權制度，關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的能源領域?qū)嵭袊�有獨資或國有資本控股的產(chǎn)權制度。國家控股也不能是越搞越大，最后弄成一家壟斷。必須引入市場競爭機制�！赌茉捶ā肪鸵�制定一些規(guī)則，包括兼并重組的申報制度等，來規(guī)范企業(yè)的行為，保證公平競爭。

　　記者：多年來，中國能源行業(yè)長期處于發(fā)改委、商務部、電監(jiān)會等部門多頭監(jiān)管的狀態(tài)，而名義上分管能源工作的能源局僅是一個隸屬于國家發(fā)改委的司局級單位。因此，社會上對成立一個統(tǒng)一的能源監(jiān)管機構的呼聲一直很高。在《能源法》正式稿中，對這個問題是如何規(guī)定的？

　　葉榮泗：是的，目前我們的能源管理主體比較分散，各部門不協(xié)調(diào)、扯皮的事情時有發(fā)生，影響到能源管理的效率。企業(yè)、政府都有好多的意見。對能源管理的問題，《能源法》中有相應的制度規(guī)定，國家要按照“統(tǒng)一管理，分級負責，責權一致”的原則來加強和規(guī)范能源管理。

　　從主體上來講，要有一個能源主管部門統(tǒng)一負責全國的能源管理，其他相關的部門協(xié)同管理。要賦予能源主管部門必要的職權，要有手段去管理�，F(xiàn)在只是說要有統(tǒng)一的能源主管部門，還不清楚到底是成立新的能源管理部門還是由現(xiàn)在的那個部門來主管，我想待政府換屆之后就清楚了。

　　要把政策的制定和市場的監(jiān)管適當?shù)胤珠_，最后形成的是有政府的主管部門、協(xié)管部門和獨立的監(jiān)管機構，還有行業(yè)協(xié)會的自律性管理、公眾參與能源重大決策的大管理格局。有權力必須有責任，有權利必須要有義務。要加強對執(zhí)法權的監(jiān)督，原來我們設想建立若干重大問題的報告制度，現(xiàn)在主要體現(xiàn)在人大監(jiān)督和行政層級監(jiān)督的有關條款中�！赌茉捶ā窐嫿�了一套全面的監(jiān)督、管理體系。