全國人大環(huán)資委法案室主任 孫佑海博士

    2007年8月27日，十屆全國人大常委會第29次會議對全國人大環(huán)資委提請審議的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟法》（草案）（以下簡稱草案）進行了初審�，F(xiàn)將草案的若干內(nèi)容解讀如下：

    一、循環(huán)經(jīng)濟法的立法宗旨

    草案第一條規(guī)定：為推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制定本法�？梢�，制定循環(huán)經(jīng)濟法的立法宗旨，就是通過推進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

    進入上世紀八十年代以來，我國經(jīng)濟快速增長，各項建設取得巨大成就，同時也付出了重大的資源和環(huán)境代價，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳。這些問題與我國資源利用效率相對低下密切相關，例如，目前我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進水平平均高20%左右；礦產(chǎn)資源總回收率為30%，比國外先進水平低20%以上；木材綜合利用率為60%，比國外先進水平低20%。再生資源利用量占總生產(chǎn)量的比重，比起國外先進水平也低出很多，其中，鋼鐵工業(yè)年廢鋼利用量不到粗鋼總產(chǎn)量的20%，國外先進水平為40%；工業(yè)用水重復利用率比國外先進水平低15%至25%左右。以上問題嚴重制約了我國未來的發(fā)展，需要在科學發(fā)展觀指導之下，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等途徑加以解決。國際國內(nèi)的經(jīng)驗證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟意義重大：一是為經(jīng)濟發(fā)展開辟新的資源；二是可以有效減少污染物的排放；三是有利于提高經(jīng)濟效益。過去，我們單純抓環(huán)境保護，由于成本高代價大受到不少企業(yè)和地方政府的抵制和反對，現(xiàn)在抓循環(huán)經(jīng)濟，用循環(huán)經(jīng)濟的辦法解決資源和環(huán)境問題，把資源節(jié)約、環(huán)境保護和經(jīng)濟效益有機地結合在一起，因而得到了社會各界的普遍歡迎。

    二、關于循環(huán)經(jīng)濟的概念和本法的調(diào)整范圍

    草案中所稱循環(huán)經(jīng)濟，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。所謂減量化，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生。所謂再利用,是指將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用。所謂資源化，是指直接將廢物作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。

    通過上述界定，可以看出循環(huán)經(jīng)濟具有以下特征：

    第一，循環(huán)經(jīng)濟以“減量化、再利用、資源化”為主要內(nèi)容。

    第二，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟要求在生產(chǎn)、流通、消費的全過程進行。

    第三，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的主體包括政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會等。

    第四，本法調(diào)整的是各類主體所進行的減量化、再利用、資源化活動。有的同志認為，循環(huán)經(jīng)濟是一種發(fā)展模式，應當在法律中將活動改為模式。法理認為，法律所規(guī)范的，只能是主體所從事的行為、活動，而不能是一種經(jīng)濟發(fā)展模式。

    明確了循環(huán)經(jīng)濟的概念，也就將本法的調(diào)整范圍確定下來了。

    草案關于循環(huán)經(jīng)濟概念的確定，既與國際上的“3R”原則相吻合，又有全國人大批準的“十一五”規(guī)劃關于循環(huán)經(jīng)濟的表述作依據(jù)，又和實踐中的做法相一致，因此受到專家和實際工作者的一致贊同。

    三、關于草案的框架結構

    循環(huán)經(jīng)濟法的框架如何構建，這是草案起草中爭論較大的問題之一。對循環(huán)經(jīng)濟立法框架模式的選擇，在討論中有多種意見，但都不夠理想。幾經(jīng)反復，現(xiàn)將草案框架作了如下設計：

    第一章是總則。主要對事關發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟全局的、重大的、原則性的事項進行規(guī)定，包括：立法目的、循環(huán)經(jīng)濟的定義、法律適用范圍、基本方針、原則、管理體制、循環(huán)經(jīng)濟宣傳教育、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展示范、循環(huán)經(jīng)濟的公眾參與等。

    第二章是基本管理制度。主要規(guī)定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的基本法律制度，如規(guī)劃制度、總量控制制度、循環(huán)經(jīng)濟評價考核制度、以生產(chǎn)者為主的責任延伸制度、重點企業(yè)管理制度、統(tǒng)計制度等。

    第三章是減量化。主要規(guī)定了產(chǎn)業(yè)政策、對設計的要求、工業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)油、開采礦產(chǎn)資源的要求、對建筑的要求、農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟、公共機構節(jié)約、城市生活節(jié)約、服務性行業(yè)節(jié)約和一次性消費品的控制等。

    第四章是再利用和資源化。主要規(guī)定了區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟、工業(yè)廢物綜合利用、工業(yè)循環(huán)用水、余熱余壓綜合利用、建筑廢物綜合利用、廢物回收、資質管理、再制造、生活垃圾資源化等。

    還考慮到減量化、再利用和資源化既發(fā)生在生產(chǎn)過程，又體現(xiàn)在流通、消費過程，故將第三章和第四章各分為兩節(jié)，第一節(jié)規(guī)范生產(chǎn)過程中的減量化、再利用、資源化，第二節(jié)規(guī)范流通、消費過程中的減量化、再利用、資源化。

    第五章是激勵措施，第六章是法律責任，第七章是附則。

    這樣設計草案的框架，結構合理，邏輯清晰，能夠準確體現(xiàn)出立法的指導思想和目標，可以涵括各項主要制度，并且便于操作和遵守。

    四、關于主要管理制度

    草案建立的主要管理制度包括：

    一是循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度。草案第十二條從兩方面對循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度作了規(guī)定：首先要求縣級以上人民政府編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設、科學技術發(fā)展等規(guī)劃時，應當明確發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的目標和要求；其次要求有關政府專門制定循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，并規(guī)定了編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的程序，并明確提出規(guī)劃應當包括資源產(chǎn)出率、廢物再利用和資源化率等具體指標。

    在我國，從事各項事業(yè)都要先制定規(guī)劃，有了規(guī)劃才有項目和資金。規(guī)劃是前提和基礎。循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃是國家對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據(jù)。因此，本法對規(guī)劃的編制提出明確要求，具有重大意義。

    二是抑制資源浪費和污染物排放的總量調(diào)控制度。草案第十三條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當依據(jù)上級人民政府制定的本行政區(qū)域主要污染物排放總量控制指標和建設用地、生產(chǎn)用水總量控制指標，規(guī)劃和調(diào)整本行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構，推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展�！辈⒁�求建設項目應當符合本行政區(qū)域的總量控制指標。

    當前，經(jīng)濟工作中的一個突出矛盾，是一些地方的經(jīng)濟增長是建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的基礎上。受資源和環(huán)境容量的限制，這種發(fā)展方式難以為繼，對這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須要有必要的總量控制措施。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟實施減量化，應首先在源頭上建立一種總量控制的“倒逼”機制，即以資源和環(huán)境的容量為限度，迫使企業(yè)在節(jié)能減排降污上下功夫。為推動各地和企業(yè)按照國家的要求，根據(jù)本地的資源和環(huán)境承載能力安排產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟規(guī)模，積極主動地采取節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、減排等循環(huán)經(jīng)濟措施，草案創(chuàng)設了抑制資源浪費和污染物排放的總量調(diào)控制度，這有助于真正實現(xiàn)“增產(chǎn)不增污”、“增產(chǎn)不增水”。

    三是循環(huán)經(jīng)濟評價考核制度。草案第十四條規(guī)定國務院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門會同國務院統(tǒng)計、環(huán)境保護等有關主管部門建立循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系。上級人民政府根據(jù)前款規(guī)定的循環(huán)經(jīng)濟主要評價指標，對下級人民政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的狀況定期進行考核，并將考核結果作為評價地方人民政府行政領導政績的重要依據(jù)。國務院和縣級以上地方人民政府向同級人民代表大會報告政府工作時，應當同時報告循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展工作。

    循環(huán)經(jīng)濟評價考核體系是評價區(qū)域或者企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展狀況的基礎，也是對區(qū)域社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展狀況進行綜合評價的依據(jù)和標準。建立循環(huán)經(jīng)濟評價考核制度，有助于解決過去以GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）指標作為考核地方領導政績的主要標準的弊端，也有助于解決當前對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展狀況評價標準不一等問題，從而為區(qū)域和企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供科學的基礎。循環(huán)經(jīng)濟評價考核體系制度的建立需要以準確的統(tǒng)計核算制度為前提。循環(huán)經(jīng)濟指標體系既是考核政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟績效的重要依據(jù)，又是政府為企業(yè)提供資金傾斜、技術支持、稅收優(yōu)惠的主要參考。循環(huán)經(jīng)濟法應當對循環(huán)經(jīng)濟標準和考核體系的制定主體、基本準則和法律效力等進行規(guī)定，并將之貫穿于其他法律制度的運行過程中。循環(huán)經(jīng)濟評價考核體系應當包括資源生產(chǎn)率、循環(huán)利用率、最終填埋量等具體指標。

    四是以生產(chǎn)者為主的責任延伸制度。草案第十五條區(qū)分不同情況，對生產(chǎn)者等主體在產(chǎn)品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任作了明確規(guī)定。

    在傳統(tǒng)的法律領域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對產(chǎn)品本身的質量承擔責任，但現(xiàn)代生產(chǎn)者還應依法承擔產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責任。也就是說，生產(chǎn)者的責任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應對其設計也提出了更高的要求。這種生產(chǎn)者責任延伸制度在一些國家立法中得到了確立，并經(jīng)實踐證明具有積極意義。

    五是對高耗能、高耗水企業(yè)的管理。草案第十六條規(guī)定，國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)內(nèi)，年綜合能源消費量、用水量超過國家規(guī)定總量的重點企業(yè)，實行重點管理制度。重點企業(yè)應當制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準的能耗和水耗企業(yè)標準，并按規(guī)定進行審核。

    我國目前正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高，資源利用效率低，污染物排放量大，其中的大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重。為了保證節(jié)能減排的各項規(guī)劃目標得以實現(xiàn)，當前和今后一個時期對重點行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進行重點管理是十分必要的。抓住了這些重點企業(yè)，就等于抓住了資源節(jié)約和循環(huán)利用的關鍵。這樣規(guī)定，與標準化法的規(guī)定精神也是一致的。

    六是產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范和引導。草案第十八條規(guī)定，國家產(chǎn)業(yè)政策應當符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求；國務院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門會同國務院環(huán)境保護等有關主管部門，定期發(fā)布鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產(chǎn)品名錄；禁止生產(chǎn)、進口或者采用列入淘汰名錄的技術、工藝、設備、材料和產(chǎn)品；有關部門要對名錄制度的實施情況進行監(jiān)督。

    產(chǎn)業(yè)政策不僅是促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的有效手段，更是政府規(guī)范和引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)，對淘汰落后技術、工藝、設備和產(chǎn)品，指導市場準入也有重要作用。草案的這個規(guī)定，強化了國家產(chǎn)業(yè)政策對循環(huán)經(jīng)濟的支持。

    七是激勵措施。草案專設第五章，對激勵政策作了比較具體的規(guī)定，主要包括：建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金（第四十三條）；對循環(huán)經(jīng)濟重大科技攻關項目實行財政支持（第四十四條）；對促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的活動給予稅收優(yōu)惠（第四十五條）；對有關循環(huán)經(jīng)濟項目實行投資傾斜（第四十六條）；實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的價格、收費等政策措施（第四十七條）。

    促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調(diào)動各行各業(yè)各類主體的積極性，激勵他們走循環(huán)經(jīng)濟的道路。草案關于激勵措施的規(guī)定，有利于調(diào)動企業(yè)和地方的能動性，積極主動地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

    八是法律責任制度。草案專設法律責任一章，對各類主體不履行法定義務的行為規(guī)定了相應的罰則，以保障循環(huán)經(jīng)濟法的有效實施。這是循環(huán)經(jīng)濟法“具有硬約束”的根源所在。

    五、減量化與再利用、資源化的關系

    有的同志對減量化與再利用、資源化之間的關系存在模糊認識，認為既然制定循環(huán)經(jīng)濟法，那就要以廢物循環(huán)利用即再利用、資源化為重點，以提高物質循環(huán)利用率為核心。實踐中我們看到，在開展廢物再利用、資源化的過程中也要耗費資源，也要產(chǎn)生一定的環(huán)境污染。如果不計成本，不考慮代價，其結果可能是廢物被循環(huán)利用了，但卻消耗了更多的其他資源并產(chǎn)生二次污染，在經(jīng)濟效益與環(huán)境保護兩個方面都得不償失，違背了開展廢物再利用、資源化的初衷。

    我國進行循環(huán)經(jīng)濟立法一定要從實際出發(fā)。在減量化與再利用、資源化的關系問題上，我們既要吸收發(fā)達國家的經(jīng)驗，更要考慮我國的基本國情。日本、德國等發(fā)達國家因處于后工業(yè)化時代，資源利用效率已經(jīng)很高，前端減量化的潛力相對較小，這些國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟側重于資源的再生利用（日本稱之為“靜脈產(chǎn)業(yè)”）；而我國正處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗、物耗普遍較高，前端減量化的潛力很大，當前應當特別強調(diào)減量化。在我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，減量化是重點，是基礎，首先要盡可能減量化。因此，草案規(guī)定：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應當在技術可行、經(jīng)濟合理和環(huán)境友好的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實施。

    為了切實降低發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的成本，使設計的產(chǎn)品盡可能節(jié)約資源，盡可能便于重復利用和循環(huán)使用，草案還建立了生態(tài)設計制度，規(guī)定：從事工藝、設備、產(chǎn)品及包裝物設計的單位和個人，應當按照節(jié)能降耗和削減污染物的要求，優(yōu)先選擇易降解、易回收、易拆解、無毒、無害或者低毒、低害的材料和設計方案。

    六、循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境保護之間的關系

    草案中有一些條款專門規(guī)定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟時必須遵守的環(huán)境保護要求。

    第五條規(guī)定：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應當在技術可行、經(jīng)濟合理和環(huán)境友好的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實施。在廢物再利用和資源化過程中，應當保證產(chǎn)品質量，防止產(chǎn)生再次污染。

    第三十七條第三款規(guī)定：廢物回收交易市場應當符合國家環(huán)境保護、安全、消防等規(guī)定。

    第四十二條第二款規(guī)定：縣級以上人民政府應當支持企業(yè)建設污泥資源化利用和處置設施，提高污泥綜合利用水平，防止產(chǎn)生再次污染。

    第二十九條規(guī)定：新建和改造各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，必須進行環(huán)境影響評價，并采取生態(tài)保護和污染控制措施，確保本區(qū)域的環(huán)境質量達到規(guī)定的標準。

    作出上述規(guī)定有著很強的針對性。有的人認為，既然發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是構建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的重要途徑，那么，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的時候，就可以不受環(huán)境保護法律的制約。在實踐中，有的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)成了高耗能和高污染產(chǎn)業(yè)的樂園，成了破壞環(huán)境藏污納垢的場所。因此，對這種打著發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的旗號干著破壞環(huán)境的行為必須引起高度注意。

    為保證循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展符合環(huán)境保護的要求，草案明確規(guī)定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境保護之間的關系，明確了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟必須服從于環(huán)境保護的目標，必須接受環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督管理。草案特別強調(diào)：新建和改造各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，必須進行環(huán)境影響評價，并采取生態(tài)保護和污染控制措施，確保本區(qū)域的環(huán)境質量達到規(guī)定的標準。這些規(guī)定，對于保障循環(huán)經(jīng)濟沿著正確的方向發(fā)展具有重大意義。