國家發(fā)展改革委副主任   陳德銘

    “十一五”期間單位國內生產總值能耗和主要污染物排放總量分別降低20%左右和10%，這是貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會戰(zhàn)略思想的重大舉措，也是加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的迫切需要。電力工業(yè)是節(jié)能減排的重點領域。抓住當前的有利時機，認真貫徹落實國務院《關于加快關停小火電機組的若干意見》，加快電力工業(yè)上大壓小的步伐，對于促進電力工業(yè)健康發(fā)展，努力完成“十一五”節(jié)能減排目標至關重要。

　　一、統(tǒng)一思想認識，增強做好電力工業(yè)上大壓小、節(jié)能減排工作的緊迫性和主動性

　　黨中央、國務院高度重視節(jié)能降耗、污染減排工作，胡錦濤總書記、溫家寶總理多次做出重要指示，國務院這次又專門就加快關停小火電機組發(fā)出意見，我們要從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認識電力工業(yè)上大壓小、節(jié)能減排的重要意義。

　　節(jié)能減排是當前經濟社會發(fā)展中的突出矛盾。去年是“十一五”的開局之年。從計劃執(zhí)行情況看，絕大多數指標完成的情況都很好。國內生產總值突破20萬億元，增長10.7%；全國財政收入達3.9萬億元，增收7000多億元；城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過1100萬人；城鄉(xiāng)居民收入增長加快，居民消費價格漲幅保持在較低水平。只有節(jié)能減排目標，雖然各方面高度重視，采取了不少措施，但仍未能完成年初確定的目標，今年乃至整個“十一五”時期，節(jié)能減排工作任務仍相當艱巨，必須下最大決心，用最大力氣，采取各種有效措施。

　　電力工業(yè)是經濟社會發(fā)展的重要支撐，也是節(jié)能減排的重點。從總量看，電力工業(yè)是能源消耗和污染物排放的“大戶”。近年來，我國電力工業(yè)發(fā)展迅速。初步統(tǒng)計，2006年，全國新增裝機1億千瓦，總容量超過6億千瓦，其中火力發(fā)電占77.8%；完成發(fā)電量增長13.5%，其中火電增長15.3%。隨著電力工業(yè)規(guī)模不斷擴大，其自身的能源消耗和污染排放問題日益突出。2006年，發(fā)電用原煤超過12億噸，是煤炭消費總量的一半，排放的二氧化硫占全國排放總量的54%。從效率看，我國火電機組的總體能耗明顯偏高。2006年，我國火電機組供電標準煤耗為每千瓦時366克，較國際先進水平高60克左右。據最新統(tǒng)計，日本火電機組供電標準煤耗為每千瓦時299克，韓國為300克，意大利為303克。如果我們能夠達到日本的煤耗水平，2006年一年就可以節(jié)約原煤2.2億噸。

　　上大壓小是促進電力工業(yè)實現(xiàn)節(jié)能減排、調整產業(yè)結構、建設電力強國的重大舉措。我國火力發(fā)電能耗高、污染重的主要原因是結構“小型化”。2005年，全國平均單機容量僅為6.09萬千瓦，單機容量10萬千瓦及以下小火電機組有1.15億千瓦，占火電裝機容量的29.6%。從煤炭消耗看，大型高效發(fā)電機組每千瓦時供電煤耗為290—340克，中小機組則達到380—500克，高出100—200克。從污染物排放看，2005年，小火電機組排放的二氧化硫和煙塵排放量分別占到電力行業(yè)總排放量的35%和52%。據估算，現(xiàn)有的小機組如果被大機組完全替代，一年可以節(jié)約煤炭9000萬噸標準煤，相應地減少二氧化硫排放180萬噸，減少二氧化碳排放2.2億噸。

　　上大壓小條件具備、時機成熟、任務艱巨。一方面，中央提出的科學發(fā)展、和諧發(fā)展的理念日趨深入人心，各地區(qū)、各部門不斷更新發(fā)展思路，企業(yè)管理者的經營理念也有了很大變化，更加重視節(jié)能減排、循環(huán)經濟和自主創(chuàng)新，為我們加大上大壓小的工作力度，做好節(jié)能減排營造了良好的社會氛圍。特別是一些地區(qū)在上大壓小、關停小火電方面已先行一步。廣東省在關停200多萬千瓦小火電的基礎上，新建了240萬千瓦大機組。河南省實施差別電量計劃，單機60萬千瓦火電機組的發(fā)電小時，要比5萬千瓦小機組多近1000小時。他們的這些做法取得了很好的效果，為做好下一步工作積累了有益的經驗。另一方面，電力供需緊張狀況明顯緩和，為關停小火電提供了良好的市場機遇。比較寬松的電力供需環(huán)境，為我們調整電源結構提供了回旋余地，真正使小機組關得了、穩(wěn)得住。同時，電力工業(yè)自主創(chuàng)新能力增強，大型火電機組國產化進程加快，為上大壓小工作提供了必需的技術設備支持，也降低了大型機組的建設成本。繼華能沁北國產首臺超臨界60萬機組投產之后，現(xiàn)有近百臺國產60萬超臨界機組正在建設、即將投產。特別是國產百萬千瓦超超臨界燃煤發(fā)電機組正式投入商業(yè)運行，標志著我國發(fā)電設備生產能力和電源建設已開始進入國際先進行列。

　　在看到有利條件的同時，我們也應清醒地認識到，關停小火電仍面臨諸多問題和矛盾，突出的有“三大障礙”。一是認識障礙。小火電在歷史上為緩解當地電力供需矛盾、促進經濟社會發(fā)展發(fā)揮過積極作用，特別是前幾年電力供不應求，客觀上造成小火電關停步伐放緩，也使得部分地區(qū)小火電建設重新抬頭。一些地方和企業(yè)對資源環(huán)境保護重視不夠，對小火電的危害性認識不足。二是調度障礙。目前，我國發(fā)電調度方式是以電廠或發(fā)電機組為單位，參照上一年度發(fā)電量完成情況，對各類機組大致平均分配發(fā)電量指標。這種調度方式忽視能耗和排放因素，大小火電機組享有同樣的發(fā)電利用小時，這在很大程度上刺激了小火電的建設，造成巨大的資源浪費和環(huán)境污染。三是體制障礙。電力體制改革實現(xiàn)政企分開和廠網分離后，各方利益主體發(fā)生較大變化，市場化程度提高，現(xiàn)行的管理體制和相關政策措施，已不能適應新形勢下關停小火電機組的需要。

　　二、完善政策措施，切實把《意見》精神落到實處

　　要根據國務院《意見》的要求，按照“明確標準、統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜、分類實施，落實責任、分級負責，政策配套、積極穩(wěn)妥”的原則，確定“十一五”關停小火電的目標責任和進度安排，從五個方面積極穩(wěn)妥地推進。

　　第一，優(yōu)化發(fā)展電力工業(yè)，創(chuàng)造寬松調整環(huán)境。要按照規(guī)劃和電力產業(yè)發(fā)展政策的要求，科學、有序、均衡安排電力項目建設，加大高效、清潔發(fā)電機組的建設力度。優(yōu)先安排建設單機60萬千瓦及以上超臨界或超超臨界機組、單機20萬千瓦及以上熱電聯(lián)產或熱電冷多聯(lián)產機組、背壓型熱電聯(lián)產機組、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)（IGCC）機組等節(jié)能環(huán)保型機組。要進一步完善發(fā)電領域的準入制度，把好市場準入關，限制小火電機組項目的建設，今后在大電網覆蓋范圍內，將不得新建單機容量30萬千瓦及以下純凝汽式燃煤機組。要加強對熱電聯(lián)產和資源綜合利用機組的監(jiān)督管理，逐步實施在線監(jiān)測，并按照有關規(guī)定開展認定和定期復核工作，嚴禁企業(yè)以熱電聯(lián)產和資源綜合利用的名義建設不符合國家產業(yè)政策的燃煤機組。要改進和加強對自備電廠的管理，嚴格控制現(xiàn)有公用電廠轉為自備電廠。

　　第二，實行新建關小掛鉤，務求取得替代效果。在建設大機組的同時，必須相應關停一部分小機組�！笆�一五”期間，在新建電源項目和建設規(guī)模的規(guī)劃安排上，對關停工作成效顯著的省份和電力企業(yè)給予適當傾斜；對替代一定容量關停機組并安置關停機組職工的電源項目，優(yōu)先納入國家電源項目建設規(guī)劃；對按照等容量替代原則關停機組的單機30萬千瓦及以上的火電項目，直接納入國家電力發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先安排建設；對已納入關停計劃的機組，除個別經論證并核準可改造為熱電聯(lián)產或生物質能發(fā)電的機組外，均要按期關停，不得易地建設。

　　第三，改進發(fā)電調度方式，實行節(jié)能環(huán)保優(yōu)先。要在保障安全可靠運行的前提下，按照發(fā)電機組的能耗和環(huán)保指標排序，優(yōu)先調度高效清潔機組，限制能耗高、污染重的機組發(fā)電。今年將選擇部分電網進行節(jié)能發(fā)電調度試點，逐步在全國推廣。

　　第四，建立必要補償機制，發(fā)揮經濟杠桿作用。實行發(fā)電量計劃補償。為了鼓勵小火電機組關停，各地可以確定一個“關停補償期”，繼續(xù)適度安排發(fā)電量計劃，關停機組可將發(fā)電量計劃有償轉讓給大機組代發(fā)。為鼓勵小火電機組及早關停，關得早的，獲得的電量補償可以多一些，享受的期限也可以長一些。推行排污、取水許可指標交易。各地可結合當地實際情況，按照國家有關規(guī)定，推進污染物排放指標、取水許可指標市場化，允許按期關停機組將擁有的污染物排放指標、取水許可指標有償轉讓給其他企業(yè)。加強小火電機組的上網電價管理。要按照電力體制改革的要求，全面推進電價形成機制的改革，逐步統(tǒng)一上網電價，實行“同網同價”。超過標桿電價的小火電，要盡快降低到當地標桿上網電價水平，不得實行價外補貼。價格低于本地區(qū)標桿電價的小火電，仍執(zhí)行現(xiàn)行電價。加強環(huán)保監(jiān)督檢查和排污收費管理。新建燃煤機組必須同步建設高效脫硫除塵設施，現(xiàn)有單機13.5萬千瓦及以上燃煤機組要在規(guī)定的期限內完成脫硫設施改造。要提高排污費征收標準，加大征收力度。加強監(jiān)督檢查，對排放不達標的要依法嚴懲，安裝脫硫設施但未達到脫硫效果的機組不得執(zhí)行脫硫加價。加強對自備電廠電價基金和附加費的征收管理。今后，對自備電廠實行與公用電廠“公平對待”的政策，對自備電廠自發(fā)自用電量征收國家規(guī)定的基金和附加費，并按規(guī)定收取備用容量費。

　　第五，加強輿論宣傳引導，營造良好工作氛圍。要通過多種方式大力宣傳電力工業(yè)上大壓小的重要意義和緊迫性，提高社會和企業(yè)對關停小火電機組重要性的認識，宣傳重點地區(qū)、重點企業(yè)上大壓小的工作進展情況和取得的成效，適當曝光一批工作不力、浪費資源、污染環(huán)境的小火電企業(yè)。通過召開經驗交流會，舉辦電力工業(yè)上大壓小現(xiàn)場會等形式，認真總結推廣有關地方和企業(yè)實實在在的做法和成功經驗。對小火電關停企業(yè)的債務處理、職工安置等熱點敏感問題，要及時做好宣傳引導。

　　三、落實目標責任，力爭上大壓小工作早見成效

　　各地區(qū)、有關企業(yè)要結合自身發(fā)展和電力建設的具體情況，制定切實可行的方案及配套措施。當前，要突出做好以下幾方面工作：

　　第一，加強組織領導。各省級政府作為第一責任人，要對本轄區(qū)內小火電機組關停工作高度重視，將關停小火電機組工作納入工作日程，建立上大壓小、關停小火電機組目標責任制和評價考核體系。按照簽訂的小火電機組關停責任書的要求，抓緊制定和實施關停小火電機組的具體方案和年度計劃。加強對關停工作的監(jiān)督檢查，并將關停計劃、項目和實施效果定期公布，接受社會監(jiān)督。

　　第二，妥善處理矛盾。在關停小火電機組的過程中，各級政府和相關企業(yè)要堅持一手抓關停，一手抓穩(wěn)定，處理好關停機組的職工安置。根據國家有關規(guī)定，按照“因地制宜、多種途徑、保障生活、維護穩(wěn)定”的原則，以企業(yè)隸屬關系妥善解決關停機組所涉及的人員安置問題。改造項目和擴建、新建電廠，要優(yōu)先招聘關停機組分流人員。中央或地方的國有發(fā)電集團公司要按照“各負其責”的原則，各自在內部妥善處理好關停機組涉及的職工再就業(yè)及退休職工生活保障等問題。地方集體發(fā)電企業(yè)及外資和私營發(fā)電企業(yè)關停機組的職工安置，要根據具體情況妥善處理。未能安置的下崗分流人員，地方政府要納入社會保障體系統(tǒng)籌解決，確保一方平安。處理好關停機組的債務處理。關停機組的債務，原則上按照資產隸屬關系和企業(yè)性質由出資人或債務人負責償還，同時鼓勵和支持有條件的電力企業(yè)和關停企業(yè)實行兼并、重組和改制，關停全部機組的企業(yè)也可通過清算處理債務問題。處理好供熱機組的關停問題。部分運行時間較長、能源效率不高的供熱機組也要按要求實施關停。在關停過程中，要結合各地熱電聯(lián)產規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮。位于大中型城市的，可優(yōu)先建設大中型熱電聯(lián)產機組，新供熱機組的建設要與原機組的關停做好銜接，可以按“先建后關”方式進行，解決小熱電機組關停后的供熱問題。鼓勵大中型發(fā)電機組改造為供熱機組，發(fā)揮現(xiàn)有發(fā)電機組的供熱潛力。

　　第三，落實配套政策。要扎實做好新建電源的項目前期準備。各級政府和電力企業(yè)要嚴格按照國家產業(yè)政策、電力發(fā)展規(guī)劃和有關規(guī)定，認真開展土地、環(huán)保、水利、技術方案等前期論證工作。要嚴格執(zhí)行國家電力項目核準制度，堅決制止違規(guī)和無序建設電站的行為。在未實施節(jié)能環(huán)保調度的地區(qū)要實行差別電量計劃，提高可再生能源機組和高效、清潔大機組的發(fā)電小時，逐年減少未關停小火電機組的發(fā)電小時。沒有實施節(jié)能環(huán)保調度的地區(qū)，今年都要推行差別電量計劃，并逐步過渡到節(jié)能調度方式。同時，各地環(huán)保部門也要減少分配給未關停小火電機組的二氧化硫排放量指標，控制其發(fā)電小時數。對關停發(fā)電機組的自備電廠或躉售電網地區(qū)實行電價優(yōu)惠。自備電廠或躉售電網地區(qū)的機組按期關停后，電網企業(yè)可對躉售電網和符合國家產業(yè)政策并關停自備電廠的企業(yè)給予適當的電價優(yōu)惠。鼓勵關停自備電廠的企業(yè)和原躉售電網直接向發(fā)電企業(yè)購電，電網企業(yè)按照有關規(guī)定收取合理的過網費。

　　第四，確保安全運行。各級政府和電力企業(yè)要做好關停機組的電力接續(xù)工作，制定周密的電力供應方案，與關停機組同步實施。要繼續(xù)加大電網建設與改造力度，擴大輸配電能力，延伸供電范圍，切實保障電力的安全可靠供應。

　　電力工業(yè)上大壓小、節(jié)能減排，事關建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的全局，也與廣大電力工業(yè)干部職工的切身利益密切相關，責任重大，任務艱巨。讓我們在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，開拓進取，扎實工作，為實現(xiàn)今年和“十一五”規(guī)劃節(jié)能目標，促進國民經濟又好又快的發(fā)展而努力奮斗。

來源：國家發(fā)改委