煤炭資源有償使用制度改革意義重大
——財政部副部長朱志剛
就深化煤炭資源有償使用制度改革試點等相關(guān)問題答記者問

近日，國務(wù)院批復了財政部、國土資源部、國家發(fā)展和改革委《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》，并召開電視電話會議對煤炭資源有償使用制度改革試點工作進行了動員和部署，財政部會同有關(guān)部門已出臺了一系列配套政策措施，為改革試點工作順利實施提供了保障。就深化煤炭資源有償使用制度改革相關(guān)問題，財政部副部長朱志剛近日接受了記者的采訪。

問：能否簡單介紹一下深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的重大意義？

答：礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革是促進礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項根本性措施。黨中央、國務(wù)院對此高度重視，胡錦濤總書記、溫家寶總理多次做出重要指示，黨的十六屆五中、六中全會指出，要健全資源開發(fā)有償使用制度和補償機制。為此，財政部會同國土資源部、國家發(fā)展和改革委對深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的總體思路、實施步驟和配套政策進行了認真研究，本著先易后難、逐步推進的原則，擬定了先從煤炭行業(yè)進行試點的改革實施方案。這項改革意義重大，我理解有以下幾方面：

首先，深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必要措施。深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，可以使礦山企業(yè)在利益機制和價格杠桿的作用下，更加珍惜寶貴的礦產(chǎn)資源，提高資源開采效率；使消費者更加注重節(jié)約資源，提高資源的使用效率；還有利于從源頭上減少污染排放，恢復和保護礦山生態(tài)環(huán)境，增加礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的投入，走節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路。

其次，深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。深化資源有償使用制度改革，就是要改變傳統(tǒng)體制下廉價或無償使用資源的情況，建立起充分反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和環(huán)境治理成本的資源價格形成機制，使資源性產(chǎn)品價格能夠體現(xiàn)完全成本，逐步形成有利于促進資源節(jié)約和集約利用的體制、機制。

第三，深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，是整頓和規(guī)范礦業(yè)市場秩序的重要內(nèi)容。從根本上解決礦業(yè)秩序混亂問題，必須一手抓整頓，一手抓規(guī)范，在鞏固整頓成果的基礎(chǔ)上，加快推進規(guī)范建設(shè)。深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，重點要解決礦業(yè)權(quán)取得有償與無償并存的“雙軌制”問題，理順資源收益分配關(guān)系，建立權(quán)責一致的管理體制，促進企業(yè)公平競爭。

第四，深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，是促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的有效手段。深化資源有償使用制度改革，合理調(diào)整政府和企業(yè)、中央和地方的利益分配關(guān)系，有利于調(diào)動地方的積極性和主動性，有利于把地方的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，進而帶動資源富集地區(qū)的經(jīng)濟加快發(fā)展、社會全面進步，形成優(yōu)勢互補、良性互動的區(qū)域發(fā)展格局。

問：能否介紹一下為什么選擇煤炭資源作為礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的試點？

答：選擇煤炭資源進行試點，主要有以下幾點考慮：一是煤炭作為我國最主要的能源資源行業(yè)，率先進行改革，具有較強的示范性，對于全面建立礦產(chǎn)資源有償使用制度至關(guān)重要。二是煤炭資源的勘查開發(fā)風險較低，有利于采取招標、拍賣、掛牌等方式，建立規(guī)范的礦業(yè)權(quán)有償出讓制度。三是煤炭行業(yè)市場化程度高，部分省區(qū)具有礦產(chǎn)資源有償使用的工作基礎(chǔ)。四是當前煤炭市場形勢有利于改革措施出臺，今年1—10月份全國原煤產(chǎn)量同比增長12.2%，生產(chǎn)持續(xù)增長，企業(yè)效益較好。這些都為改革試點創(chuàng)造了良好的條件和環(huán)境。五是從整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序情況看，煤炭行業(yè)是治理整頓的重點，雖然整個煤炭行業(yè)礦業(yè)秩序有所好轉(zhuǎn)，但還需要從體制、機制上采取治本的長效措施。

問：請您簡單介紹一下《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》的框架思路和政策要點。

答：深化煤炭資源有償使用制度改革試點工作的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照全面貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于礦業(yè)管理的一系列決策和部署。其基本原則是：堅持節(jié)約資源、保護環(huán)境與促進煤炭工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展并舉，堅持整頓和規(guī)范礦業(yè)開發(fā)秩序與建立長效機制并舉，堅持市場配置資源與國家宏觀調(diào)控并舉。其主要目標是：加大對煤炭資源勘查的支持力度，完善煤炭資源稅費政策，加強煤炭資源開發(fā)管理和宏觀調(diào)控，促進煤炭資源合理有序開發(fā)，不斷提高煤炭資源回采率。其改革核心是：將礦業(yè)權(quán)取得由“雙軌制”改為“單軌制”，即嚴格實行煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得。其改革的重點是：建立新機制，即建立煤炭資源勘查、開發(fā)和礦山環(huán)境保護的約束和激勵機制。

試點實施方案的政策措施主要有五個方面：一是嚴格實行煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度；二是將煤炭資源勘查作為中央地質(zhì)勘查基金(周轉(zhuǎn)金)的支持重點；三是建立煤礦礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制；四是合理調(diào)整煤炭資源稅費政策；五是加強煤炭資源開發(fā)管理和宏觀調(diào)控。

問：這次改革叫做“深化煤炭資源有償使用制度改革試點”，說明改革已有一定基礎(chǔ)。請問這次改革有什么新的突破？

答：《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，國家實行探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得的制度。去年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》，今年以來，國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》，批復了《關(guān)于在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點的意見》。這些文件都對煤炭資源有償使用制度改革提出了明確要求。近年來，山西、內(nèi)蒙古等資源大省、區(qū)都已進行了礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的有益探索，為深化這項改革積累了豐富的實踐經(jīng)驗。

這次改革試點最大的突破就是將目前煤炭礦業(yè)權(quán)取得有償和無償并存的“雙軌制”統(tǒng)一改為有償取得的“單軌制”。盡管1998年以來，國家出臺的有關(guān)法律和文件反復強調(diào)，新設(shè)煤炭礦業(yè)權(quán)一律實行有償取得，但執(zhí)行情況并不理想，即使有償取得也不規(guī)范。對于以往取得的煤炭礦業(yè)權(quán)有償處置問題，國家一直未做明確規(guī)定，大部分企業(yè)未做有償處置。因此，國務(wù)院批復的試點實施方案突出強調(diào)所有煤炭企業(yè)取得國家出資勘查形成的新老礦業(yè)權(quán)，一律要向國家繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價款。除此之外，這次改革試點還將煤炭礦業(yè)權(quán)有償取得與建立煤炭資源開采補償機制一并考慮，將國務(wù)院批復的深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案與相關(guān)配套政策同步出臺執(zhí)行，將國務(wù)院有關(guān)部門宏觀指導與地方政府負責試點實施工作相結(jié)合等。

問：這次試點改革與促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的各項政策措施是什么關(guān)系？

答：深化煤炭資源有償使用制度改革試點與國務(wù)院頒發(fā)的促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展等各項政策措施密不可分。所有涉及促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的各項政策措施及相關(guān)改革試點均涉及一個制度性的問題，就是必須建立煤炭資源有償使用制度。深化煤炭資源有償使用制度改革，是整頓煤炭礦業(yè)市場秩序的一項根本性措施。從實踐看，一些地方堅持推進煤炭資源整合與煤炭資源有償使用相結(jié)合，堅持煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點與深化煤炭資源有償使用制度改革試點相結(jié)合，收到了良好效果。這充分說明了深化煤炭資源有償使用制度改革是促進煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項根本性措施，也是確保煤炭工業(yè)健康發(fā)展的各項政策取得成效及各項改革試點獲得成功的關(guān)鍵。

問：我注意到您多次提到要解決煤炭開采中“內(nèi)部成本外部化”、“企業(yè)成本社會化”這個問題，我理解，就是要建立一個資源開采合理成本負擔機制和補償機制的問題。請問這次改革試點對此是如何考慮的？

答：這次改革試點，就是要使煤炭企業(yè)負擔礦業(yè)權(quán)取得成本、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復成本以及安全生產(chǎn)成本，將過去礦產(chǎn)品的不完全成本變?yōu)橥耆�成本，實現(xiàn)資源開采“外部成本內(nèi)部化”、“生活成本企業(yè)化”，使煤炭資源的開采和利用行為，能夠在利益機制和價格杠桿的作用下，自動走向節(jié)約型發(fā)展道路。

試點實施方案中強調(diào)不論是新設(shè)立的探礦權(quán)采礦權(quán)，還是以前已經(jīng)無償取得的探礦權(quán)采礦權(quán)，一律要向國家繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價款，這是礦山企業(yè)必須負擔的礦業(yè)權(quán)取得成本；試點實施方案還提出了建立煤礦礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制，按煤炭銷售收入的一定比例，分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復保證金，這是礦山企業(yè)必須負擔的環(huán)境治理成本；此外，試點實施方案還督促煤炭企業(yè)按照有關(guān)部門已出臺的相關(guān)政策足額提取安全生產(chǎn)費用，這是礦業(yè)企業(yè)必須負擔的安全生產(chǎn)成本。只有建立起資源開采合理成本負擔機制和補償機制，煤炭企業(yè)自身才能實現(xiàn)良性循環(huán)，煤炭行業(yè)才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

問：建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制是一個新的礦業(yè)發(fā)展理念，也是建設(shè)和諧社會的要求。這次試點改革對此是如何考慮的？

答：建立煤礦礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制是試點改革的一項重要內(nèi)容。過去，礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復成本難以落實到企業(yè)，其中一個重要原因就是缺乏制度和機制上的約束和保障。此次改革試點要求，煤礦企業(yè)應(yīng)依據(jù)礦井服務(wù)年限或剩余服務(wù)年限，按煤炭銷售收入的一定比例，分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復保證金，并列入成本，按照“企業(yè)所有、專款專用、政府監(jiān)督”的原則管理。對此前遺留的煤礦環(huán)境治理問題，要在科學規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照企業(yè)和政府共同負擔的原則加大投入力度。對不屬于企業(yè)職責或責任人已經(jīng)滅失的煤礦環(huán)境問題，以地方政府為主，根據(jù)財力區(qū)分重點逐步解決。

問：改革試點提出對煤炭礦業(yè)權(quán)有償取得的收益中央和地方“二八”分成，這是出于什么考慮？

答：這次改革試點，對政府與企業(yè)、中央與地方在煤炭資源開發(fā)中的利益分配關(guān)系進行了調(diào)整。礦業(yè)權(quán)有償出讓價款，中央與地方按比例分成，20%歸中央，80%留在地方，改變了原來按礦業(yè)權(quán)審批機關(guān)隸屬關(guān)系進行收益分配的做法。資源開發(fā)收益主要留給地方，主要是考慮目前大多數(shù)煤炭礦山企業(yè)和地勘隊伍均已下放地方，這種分配比例有利于調(diào)動地方政府推進這項改革和加大對礦業(yè)投入的積極性。

問：您前面提到要建立資源勘查資金投入良性循環(huán)機制，能否簡單介紹一下這個機制怎么建，目前進展如何？

答：為了建立礦產(chǎn)資源勘查資金投入良性循環(huán)機制，按照“取之于礦，用之于礦”的原則，中央財政將礦產(chǎn)資源有償使用的收益主要用于加大對礦產(chǎn)資源勘查的投入。為此，2006年中央財政設(shè)立了中央地質(zhì)勘查基金(周轉(zhuǎn)金)，首期安排啟動資金20億元。目前，中央地勘基金管理機構(gòu)正在籌建之中，首批地勘基金項目申報工作也已經(jīng)展開。

中央地勘基金主要用于國家確定的重點礦種和重點成礦區(qū)帶的前期勘查工作，并把煤炭資源勘查作為支持重點。中央地勘基金投入的勘查項目在發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地，形成礦業(yè)權(quán)后，國家將礦業(yè)權(quán)通過招標、拍賣和掛牌等方式有償出讓，所獲得的收益主要用于補充中央地勘基金，壯大中央地勘基金規(guī)模，中央地勘基金再投入到礦產(chǎn)資源勘查項目，從而形成中央地勘基金的滾動發(fā)展，建立起礦產(chǎn)資源勘查資金投入的良性循環(huán)機制。

問：煤炭資源有償使用是否會推動煤炭資源產(chǎn)品價格上升？

答：深化煤炭資源有償使用制度改革，核心是將過去礦山企業(yè)無償占有的探礦權(quán)采礦權(quán)改為有償取得，這主要是老的國有煤炭企業(yè)增加探礦權(quán)采礦權(quán)價款支出，會對煤炭價格產(chǎn)生一定影響。如果考慮到探礦權(quán)采礦權(quán)價款允許分10年繳納，這個影響是逐步顯現(xiàn)的。至于環(huán)境成本，以前雖未強制列入成本，但企業(yè)發(fā)生的這方面支出，是在自有資金或稅后利潤中列支的，這次強制規(guī)定提取環(huán)境方面的保證金并列入成本。安全成本已經(jīng)明確規(guī)定列入成本，主要是督促企業(yè)打足的問題�？紤]到當前煤炭資源價格仍處于高位，煤炭企業(yè)仍有一定利潤空間，成本內(nèi)部化后，我們認為還是在企業(yè)承受范圍之內(nèi)。

來源：新華網(wǎng)