(國(guó)家計(jì)委老干部局，北京市東城區(qū)，100010)

摘 要 非法小煤礦屢禁不止主要是由于利益驅(qū)使、地方保 護(hù)主 義、腐敗和監(jiān)管不力等原因造成的。提出應(yīng)清除地方保護(hù)主義和腐敗， 擴(kuò)大資源稅級(jí)差，并和回采率掛鉤，政企分開，實(shí)行股份制改建等政策措施。��

關(guān)鍵詞 非法小煤礦 健康發(fā)展 政策

從2001年11月14日至22日9天內(nèi)，山西省的陽泉、 大同、高城、晉城和中陽縣的小煤礦連續(xù)發(fā)生5次瓦斯爆炸事故，共死亡99人，據(jù)信這 些 小煤礦均是未經(jīng)整頓驗(yàn)收合格而進(jìn)行非法開采的小煤礦。國(guó)務(wù)院1998年布置對(duì)小煤礦進(jìn) 行系統(tǒng) 整頓以來，不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的停產(chǎn)整頓流于形式，停而不整，以停代整。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦整 頓驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)失之過寬，執(zhí)行不嚴(yán)，敷衍了事，很值得對(duì)此進(jìn)行徹底查明原因并采取有 效對(duì)策，以促進(jìn)煤炭工業(yè)的健康發(fā)展。

1 非法小煤礦屢禁不止的原因分析

(1)利益的驅(qū)使。與國(guó)有大礦相比，非法小礦在職工勞保、安全設(shè)備和可持續(xù)發(fā)展上幾乎沒 有投入，靠著極低的成本，牟取高額的利潤(rùn)。為此，小礦主們不惜鋌而走險(xiǎn)，不惜以身試法 ，不惜以礦工的生命作代價(jià)。��

(2)地方保護(hù)主義的存在。在利益面前一些縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，不能正確處理地方經(jīng)濟(jì)和合理開 發(fā)資源的關(guān)系，不能正確處理脫貧致富和安全生產(chǎn)的關(guān)系，一方面舍不得在安全設(shè)備方面進(jìn) 行投入，另一方面又對(duì)關(guān)停整頓小煤礦不積極，致工作不到位，措施不落實(shí)。特別是有些地 方20%～80%的財(cái)政收入依靠煤炭開采，致使地方保護(hù)主義大行其道，國(guó)家政令被當(dāng)作耳旁風(fēng) 。��

(3)伴生著腐敗現(xiàn)象。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部直接參股小煤礦，甚至收受賄賂，為非法小煤礦提 供保護(hù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡是一些敢于和監(jiān)管部門公然對(duì)抗的小煤礦及屢禁不止的地方，往往 都有后臺(tái)在撐腰。��

(4)存在著監(jiān)管不力的情況。目前對(duì)于部分小煤礦所開展的整頓工作力度一直不夠。對(duì)非法 小礦主處罰太輕，而對(duì)于那些不傾家蕩產(chǎn)就鋌而走險(xiǎn)的小礦主來講，過輕的處罰根本無濟(jì)于 事。當(dāng)然缺乏完善配套的補(bǔ)償政策和措施，完全靠行政手段而非經(jīng)濟(jì)手段治理，亦影響了監(jiān) 管的力度。��

2 解決非法小煤礦的政策措施探討

(1)深入貫徹黨的三個(gè)代表的思想，徹底清除地方保護(hù)主義和腐敗，為整頓打下良好思想基 礎(chǔ)。從非法小煤礦的屢禁不止和打假中暴露的違法案例，都和地方保護(hù)主義有關(guān)，加上管理體制上的政企不分，更促進(jìn)了各級(jí)對(duì)所屬小煤礦的保護(hù)。 必須 加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育，使他們真正認(rèn)識(shí)到地方保護(hù)主義是和黨的三個(gè)代表的思想嚴(yán)重背離的，堅(jiān)持下去是危險(xiǎn)的。��

(2)深化改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制，以保證煤炭工業(yè)健康發(fā)展。��

1986年公布的《礦產(chǎn)資源法》第5條明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)施有償開采。開采礦 產(chǎn) 資源的必須按照國(guó)家規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”。這為礦產(chǎn)資源開發(fā)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)改革指明了方向和法律依據(jù)。因?yàn)檎魇斩愘M(fèi)不僅體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源為國(guó)家所有，還保證了市 場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮合理配置資源的基礎(chǔ)性作用。��

資源稅對(duì)礦產(chǎn)質(zhì)量、開采條件和距中心市場(chǎng)遠(yuǎn)近等條件不同的礦山企業(yè)征收不同檔次的稅率 ，以保證他們公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。資源補(bǔ)償費(fèi)除用來勘探新的資源儲(chǔ)量以保證資源接替外， 還從經(jīng)濟(jì)上鼓勵(lì)企業(yè)重視節(jié)約資源以降低成本和提高產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，而那些浪費(fèi)資源 的則將因成本高而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰。��

我國(guó)資源稅征收較早，但級(jí)差太小，且未和回收率掛鉤，對(duì)節(jié)約資源和公平競(jìng)爭(zhēng)的作用不 大。由于資源補(bǔ)償費(fèi)從1995年開始征收，故在此之前資源屬于無償開采，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)等小煤 礦依靠浪費(fèi)國(guó)家無償資源取得低成本優(yōu)勢(shì)，以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取勝并快速發(fā)展。1992年煤 價(jià)放開后竟擠得不少大中型煤礦一度減產(chǎn)和停產(chǎn)。為此，山西省及有關(guān)省曾進(jìn)行過一次大規(guī) 模的整頓，盡管短期有效但很快又死灰復(fù)燃，到1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦在全國(guó)煤炭產(chǎn)量的比重已 超過重點(diǎn)煤礦8.6個(gè)百分點(diǎn)。

1995年開始征收資源補(bǔ)償費(fèi)并制訂了一系列管理措施后雖略有好轉(zhuǎn)，但由于資源補(bǔ)償費(fèi)率太 低(僅為草案的1/6)，再加上地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦計(jì)劃回采率訂得太低，成效甚微。如按原煤 出 礦價(jià)100元/ t，重點(diǎn)煤礦的計(jì)劃、實(shí)際回采率為52.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦的計(jì)劃回采率為35%， 實(shí)際回采率為12.5%，則每噸煤的資源補(bǔ)償費(fèi)分別為1元和2元。區(qū)區(qū)1元之差不能激 勵(lì)小煤礦投資以改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)施，這便是小煤礦非法開采屢禁不止的根本原因。 為此，應(yīng)根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等，制定合理的政策，促使小煤礦健康發(fā)展。可采取的措施有 ：�ベY源稅擴(kuò)大級(jí)差，并和回采率掛鉤；資源補(bǔ)償費(fèi)率由現(xiàn)行的1%提高到6%，并實(shí)施同一煤層統(tǒng)一的計(jì)劃回采率，但對(duì)不便機(jī)械 化開采的零星資源和殘礦可減征和不征，以鼓勵(lì)小煤礦向該處轉(zhuǎn)移；為避免增加煤礦企業(yè)的負(fù)擔(dān)，可相應(yīng)扣減等額的煤炭增值稅；

在3～5年內(nèi)將增收資源補(bǔ)償?shù)?/2，按煤田返還企業(yè)，作為發(fā)展煤炭資源節(jié)約和綜合利用的 基金有償無息使用；按煤田實(shí)施以礦務(wù)局為核心的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。��

(3)徹底實(shí)現(xiàn)政企分開，以聯(lián)合經(jīng)營(yíng)起步，逐步成為產(chǎn)權(quán)多元化的股份制煤炭企業(yè)。自從國(guó) 務(wù)院撤消煤炭部并把企業(yè)下放各省管理后，中央和省級(jí)的政企分開已基本解決，但地、縣鄉(xiāng) 以下的 政企合一仍在繼續(xù)，這種體制十分不利于資源開發(fā)企業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和合理開發(fā)，更易產(chǎn)生地 方保護(hù)主義，不適應(yīng)入世后把企業(yè)作大作強(qiáng)的需要。為此，亟應(yīng)按《礦產(chǎn)資源法》第35條 有關(guān)“同一礦區(qū)內(nèi)實(shí)施聯(lián)合經(jīng)營(yíng)”的規(guī)定，把同一煤田內(nèi)的大小煤炭企業(yè)和相關(guān)煤運(yùn)公司組 成以礦務(wù)局為核心的聯(lián)營(yíng)集團(tuán)。為了減少改革中的阻力，初期可實(shí)施松散的聯(lián)合，即保持地 縣鄉(xiāng)對(duì)中小礦的所有權(quán)、干部任免、利潤(rùn)上繳渠道等不變條件下，聯(lián)營(yíng)集團(tuán)只管理涉及資 源合理利用的以下主要業(yè)務(wù)：受政府委托，參與煤田內(nèi)整頓成果的驗(yàn)收和鞏固，若發(fā)現(xiàn)死灰復(fù)燃向政府舉報(bào)并協(xié)助糾 正；受政府委托、對(duì)煤田已領(lǐng)生產(chǎn)許可證等4證的中小礦，界定其開采范圍和計(jì)劃回采率，并 定期對(duì)各礦的動(dòng)用貯量進(jìn)行審查，以此作為計(jì)算回采率和繳納資源稅、費(fèi)的依據(jù)；協(xié)助小礦編制技術(shù)采掘計(jì)劃和安全生產(chǎn)措施，并在實(shí)施中進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和協(xié)作；除當(dāng)?shù)刈凿N煤由各礦自理外，統(tǒng)一組織外銷煤炭的運(yùn)銷，既可提高運(yùn)輸效率，又可防止 過度競(jìng)爭(zhēng)；統(tǒng)一使用返還礦區(qū)的資源節(jié)效和綜合利用基金，以大力發(fā)展煤矸石利用、煤層氣抽放利 用和煤炭深加工等項(xiàng)目，并應(yīng)注意規(guī)模效益和優(yōu)先解決礦區(qū)多余勞動(dòng)力就業(yè)；統(tǒng)一組織礦區(qū)技術(shù)研究開發(fā)中心，并加強(qiáng)和相關(guān)院校的協(xié)作，以加速科技成果轉(zhuǎn)化和推 動(dòng)礦區(qū)技術(shù)進(jìn)步；

統(tǒng)一組織礦區(qū)的有關(guān)設(shè)備維修、備件制造和工程施工的子公司以加強(qiáng)對(duì)煤炭生產(chǎn)的服務(wù)。 ��

根據(jù)產(chǎn)權(quán)多元化的原則，在條件成熟時(shí)可改組為多元入股的股份制公司，以提高煤炭企業(yè)在 市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力，還可發(fā)展煤電聯(lián)營(yíng)等。