采礦權(quán)有償取得是指采礦權(quán)申請人在取得采礦權(quán)時，應(yīng)當向國家繳納一定的費用，包括采礦權(quán)使用費、價款、競爭性出讓收益等。如果申請國家出資探明的礦產(chǎn)地的采礦權(quán)，應(yīng)當繳納經(jīng)評估確認的采礦價款。如果是持探礦權(quán)申請采礦權(quán)，則不必繳納采礦權(quán)價款。

    礦產(chǎn)資源有償取得是建立資源開發(fā)良性經(jīng)濟機制的最有效途徑，也是整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的治本之策。解決采礦權(quán)有償取得和無償取得的“雙軌制”是當前深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的重要任務(wù)之一，也是難度最大的改革任務(wù)之一。

    一、我國采礦權(quán)“雙軌制”產(chǎn)生的過程：
從50年代到70年代，所有的礦業(yè)行為都由國家包辦：國家投資勘查，國家投資開發(fā)，國家對礦產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，礦業(yè)權(quán)管理實質(zhì)上是缺失的。這種計劃經(jīng)濟的礦業(yè)管理模式在80年代受到了初次沖擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般地出現(xiàn)，形成了不同投資主體的礦業(yè)企業(yè)。星羅棋布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國有礦山企業(yè)在礦業(yè)權(quán)取得上出現(xiàn)了不可調(diào)和的沖突，我國第一次面臨復(fù)雜的礦業(yè)權(quán)問題。90年代開始，個體、私營經(jīng)濟大量涌現(xiàn)，出現(xiàn)國家、集體、個體“千軍萬馬戰(zhàn)礦山”的局面。這種發(fā)展格局，對礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)形式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。90年代后期，隨著改革開放的進一步深入，國外跨國公司及國際資本也涉及我國礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)領(lǐng)域。出現(xiàn)的這一系列問題和發(fā)展現(xiàn)實，把礦產(chǎn)資源“有償”和“無償”能否“流轉(zhuǎn)”擺在了我們面前，礦政管理的格局、內(nèi)容、運行方式等與社會主義市場經(jīng)濟不相適應(yīng)的問題也暴露無遺。
 
    1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》中明文規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有”、“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采”。怎樣“有償”和能否“流轉(zhuǎn)”以及礦業(yè)權(quán)有償取得的問題，隨著1996年修改后的新礦法的頒布和一系列相配套的法規(guī)、規(guī)范性文件出臺，才逐步從法律上得以解決。

    1996年全國人大通過了修改后的《礦產(chǎn)資源法》，國務(wù)院和國土資源部隨之出臺了一系列配套的規(guī)章和規(guī)范性文件。這些法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的相繼出臺，從法律上解決了礦業(yè)權(quán)有償取得和可以依法轉(zhuǎn)讓的問題，形成了我國礦業(yè)權(quán)市場的基本框架。但是，實際操作中的問題仍有待探索。
 
    1998年國務(wù)院241號令《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第10條規(guī)定[1]，“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)申請人除繳納采礦權(quán)使用費外，還應(yīng)當繳納經(jīng)評估確認的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價款；采礦權(quán)價款按照國家有關(guān)規(guī)定，可以一次繳納，也可以分期繳納。國家出資勘查形成的采礦權(quán)價款，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同國務(wù)院有資產(chǎn)管理部門認定的評估機構(gòu)進行評估；評估結(jié)果由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認”。
 
    1998年以后新出讓的采礦權(quán)，國務(wù)院242號令《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定[1]，探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法第九條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓國家出資勘查所形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)，必須經(jīng)過評估�！币环矫胬U納使用費，另一方面國家出資形成的礦產(chǎn)地要對價款進行處置。這樣，1998年以前不繳納使用費和價款與98年之后繳納使用費和價款出現(xiàn)了“雙軌制”存在的局面，因此，目前采礦權(quán)管理中存在一部分采礦權(quán)人繳納采礦權(quán)價款，而一部分采礦權(quán)人未繳納價款處理，這樣的并存局面造成了礦業(yè)權(quán)市場的不平等。
 
    二、全面實施采礦權(quán)管理中資源有償取得制度改革

    礦業(yè)權(quán)雙軌制的存在很大程度上損害了國家作為礦產(chǎn)資源擁有者的根本利益，并且不平等條件下的礦產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營利益也受到損害，在經(jīng)濟帶動礦業(yè)快速發(fā)展的過程中，礦業(yè)的發(fā)展受到一定程度的制約和阻礙。因此，要力爭礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的全面推行，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，研究解決采礦權(quán)無償和有償取得“雙軌制”問題的有效措施。礦產(chǎn)資源有償取得制度是建立資源開發(fā)良性經(jīng)濟機制的最有效途徑。

    從1998年開始，國土資源管理部門推動礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，直至2006年出臺具體細則，執(zhí)行力度堪稱最大。管理部門從規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓開始，至礦業(yè)權(quán)價款繳納細則一一列數(shù)，為全面開始礦產(chǎn)資源有償使用制度，消除礦業(yè)權(quán)雙軌制鋪平道路。

    2006年1月，根據(jù)《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)[2006]12號）文件，按照文件中規(guī)定的礦產(chǎn)類別，今后，《分類目錄》規(guī)定的第三類礦產(chǎn)；（建筑石材類）第一類、第二類礦產(chǎn)，探礦權(quán)滅失、但礦產(chǎn)勘查工作程度已經(jīng)達到詳查（含）以上程度并符合開采設(shè)計要求的礦產(chǎn)地；第一類、第二類礦產(chǎn)，采礦權(quán)滅失或以往有過開采活動，經(jīng)核實存在可供開采礦產(chǎn)儲量或有經(jīng)濟價值礦產(chǎn)資源的礦產(chǎn)地，不再設(shè)探礦權(quán)，而以招標拍賣掛牌方式直接出讓采礦權(quán)。

    以招標拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)有下列情形之一的，經(jīng)批準允許以協(xié)議方式出讓：國務(wù)院批準的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和國務(wù)院批準的重點建設(shè)項目提供配套資源的礦產(chǎn)地；已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域；經(jīng)省（區(qū)、市）人民政府同意，并正式行文報國土資源部批準的大型礦產(chǎn)資源開發(fā)項目；國家出資為危及礦山尋找接替資源的找礦項目；經(jīng)批準允許以協(xié)議方式出讓。協(xié)議出讓采礦權(quán)，必須通過集體會審，從嚴掌握。協(xié)議出讓的采礦權(quán)價款不得低于類似條件下的市場價。這些改革的嘗試有利于促進礦業(yè)權(quán)有序流動和公開、公平、公正交易。

    此外，研究解決新舊政策銜接問題即雙軌制問題，對過去無償取得的礦業(yè)權(quán)要對剩余儲量評估后，補交價款或分年補交價款，變礦業(yè)權(quán)取得“雙軌制”為“單軌制”，體現(xiàn)公平。建議國土資源主管部門建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對“雙軌制”的礦業(yè)權(quán)進行統(tǒng)計，并建立定期檢查制度。

    2006年9月，財政部、國土資源部出臺《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》財建﹝2006﹞694號，規(guī)定價款可分10年繳納，第一年繳納比例不應(yīng)低于20%。承擔不低于同期銀行貸款利率水平的資金占用費。2006年12月31日，財政部、國土資源部、中國人民銀行出臺了《關(guān)于國土資源部征收的探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入收繳管理有關(guān)事宜的通知》財辦庫﹝2006﹞365號，按照規(guī)定，國家和地方實行二八分成，繳款手續(xù)款原則上由各省級財政或國土資源部門辦理。

    今年國土資源部將嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定，組織對各地采礦權(quán)審批情況進行全面清理。在此基礎(chǔ)上將按照責、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，規(guī)范中央和地方各級財政在探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方面的收益分配。
由于礦產(chǎn)資源不可再生，今后國家將按照《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》的要求，大力推進資源有償使用制度，進一步完善礦業(yè)權(quán)有償取得制度，完善礦產(chǎn)資源有償開采制度。汪副部長還表示，要按照“開采反哺勘查，開發(fā)補償保護，成本體現(xiàn)安全，價格反映稀缺，市場公開公平，企業(yè)進退有序”的思路，同有關(guān)部門一起就如何有償處置礦山企業(yè)歷史上無償取得的礦業(yè)權(quán)等問題，形成了一整套改革意見，相關(guān)措施正在陸續(xù)出臺[4]。
 
    三、雙軌制改革進展順利
　
    從1998年241號令《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》頒布后，各級國土資源管理部門開始執(zhí)行采礦權(quán)有償取得制度。其中競爭性出讓的采礦權(quán)數(shù)量增長較快�！笆�五”期間，我國礦業(yè)權(quán)有償出讓 7萬多宗，其中有償出讓探礦權(quán) 8411宗，獲價款 348662.35萬元；有償出讓采礦權(quán)62367宗，獲價款 1882349.65萬元。如浙江省自1998年開始了采礦權(quán)有償使用的嘗試，2000年啟動采礦權(quán)拍賣試點，2001年擴大采礦權(quán)拍賣試點，2002年全面推進采礦權(quán)有償使用。到目前為止，全省11個市中已經(jīng)有10個市、88個縣（市、區(qū)）中已有33個縣進行了采礦權(quán)拍賣。至今，全省共有償出讓采礦權(quán)650多宗，累計出讓收入3億多元[4]。

    但從總體上而言，礦業(yè)權(quán)有償取得制度改革由于工作涉及面廣，歷史遺留問題多，采礦權(quán)雙軌制的問題尚未根本解決。為了穩(wěn)步推行礦產(chǎn)資源有償制度改革工作，財政部、國土資源部和發(fā)展改革委決定從2006年起，選擇山西等煤炭主產(chǎn)省進行煤炭資源有償使用制度改革試點的方案。深化煤炭資源有償使用制度改革試點的主要政策措施主要有以下幾個方面：

    煤炭資源采礦權(quán)全面實行有償取得。企業(yè)無償占有屬于國家出資探明的煤炭采礦權(quán)，均應(yīng)進行清理，并嚴格依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定對剩余的資源儲量評估作價，繳納價款。一次性繳納由困難的，經(jīng)登記機關(guān)批準，可在采礦權(quán)有效期內(nèi)，采礦權(quán)價款可以繳納，分期繳納價款的應(yīng)承擔不低于同期銀行貸款利率水平的資金占用費；對分期繳納價款仍有困難的國有煤炭企業(yè)，其探礦權(quán)凡屬由國家出資（包括中央財政出資、中央財政和地方財政共同出資）勘查形成的，經(jīng)批準，允許申請將應(yīng)繳納的采礦權(quán)價款部分或全部以折股的形式上繳，劃歸中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）持有。

    合理調(diào)整煤炭資源稅費政策，促進煤炭企業(yè)提高資源回采率和礦產(chǎn)資源補償費費率，探索建立礦產(chǎn)資源補償費率掛鉤，探索建立浮動礦產(chǎn)資源補償費率制度，適當調(diào)整煤炭資源采礦權(quán)使用費收費標準，完善采礦權(quán)使用費動態(tài)調(diào)整機制。

    截至2006年8月，山西省晉城市297座單獨保留煤礦中，除7座待批礦外，已足額繳納的煤礦198座，部分繳納的煤礦46座，共征繳采礦權(quán)價款29.48億元。山西等煤炭主產(chǎn)省的煤炭有償使用試點。工作階段性成果顯著。

    從２００６年起，根據(jù)國家礦業(yè)權(quán)有償取得改革的相關(guān)文件的出臺，一些省國土資源管理部門開始積極行動，進行改革的具體實施。浙江是較早開展礦業(yè)權(quán)有償取得制度新改革的省份之一。２００６年，浙江省所有非國有礦山企業(yè)的采礦權(quán)已實現(xiàn)了有償使用。針對國有礦山采礦權(quán)有償使用問題，省國土資源廳發(fā)出《關(guān)于做好國有及國有控股礦山企業(yè)采礦權(quán)有償使用工作的通知》�！锻ㄖ�》要求，目前持證的國有礦山原無償取得的采礦權(quán)在采礦許可證有效期內(nèi)的，原則上通過協(xié)議出讓方式過渡到采礦權(quán)有償使用；采礦許可證有效期滿、礦區(qū)范圍內(nèi)尚有剩余資源需繼續(xù)開采的，采礦許可證延續(xù)期限不得超過2007年 6月。在此期間，采礦權(quán)原則上以協(xié)議方式有償取得。未完成采礦權(quán)有償使用的國有礦山，其采礦權(quán)不再延續(xù)。國有礦山自動放棄采礦權(quán)或不愿實行采礦權(quán)有償使用的，發(fā)證機關(guān)收回其采礦許可證，并通過市場公開出讓。對于國有礦山自行出資進行商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查形成的礦產(chǎn)地，以及國有礦山在本礦區(qū)范圍內(nèi)進行生產(chǎn)勘探獲得的礦產(chǎn)資源儲量，可通過行政授予方式優(yōu)先取得采礦權(quán)；國有礦山申請國家出資勘查探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)和地方財政出資勘查探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)，原則上需通過招拍掛等方式取得。同時，國有礦山采礦權(quán)實行有償使用后，國有礦山企業(yè)要與國土資源部門簽訂礦山自然生態(tài)環(huán)境治理責任書，繳納治理備用金。
　　
    內(nèi)蒙古推行的礦業(yè)權(quán)有償使用制度進展順利，２００６年底基本消除歷史形成的礦業(yè)權(quán)有償和無償使用并存的現(xiàn)象。這一制度對于明晰礦業(yè)產(chǎn)權(quán)、杜絕非法交易以及礦產(chǎn)資源的綜合合理利用都有積極作用。
　　
    ２００７年起，河南省煤炭企業(yè)要向國家交納礦業(yè)權(quán)價款，這是河南省煤炭資源有償使用制度改革的主要內(nèi)容。開展煤炭資源有償使用制度改革，將使國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益得到切實體現(xiàn)。今后想無償使用或者依靠“關(guān)系”廉價取得煤炭資源礦業(yè)權(quán)，將成為歷史。河南省從２００７年起嚴格實行煤礦資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，要求不管是新設(shè)立的煤炭資源礦業(yè)權(quán)，還是過去取得的礦業(yè)權(quán)，都要按照規(guī)定對企業(yè)擬開采的資源儲藏量評估作價，據(jù)此向國家繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價款。按照規(guī)定，地方財政按８０％的比例分成礦業(yè)權(quán)價款收入，除用于國有企業(yè)和國有地礦勘探單位礦產(chǎn)資源勘查外，也可用于解決國有老礦山企業(yè)的各種歷史包袱問題。河南省還利用征收的礦產(chǎn)資源補償費和企業(yè)繳納的礦業(yè)權(quán)價款，建立河南省地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金），重點支持國家和省確定的重點成礦區(qū)（帶）煤炭資源的預(yù)查、普查和必要的詳查。試點企業(yè)要制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護和綜合治理方案，設(shè)立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金賬戶，專項用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。

    四：雙軌制改革進展中可能存在的矛盾和問題

    礦業(yè)權(quán)雙軌制改革的相關(guān)法律法規(guī)正在逐步建立，各項條款的可操作性在加強，但難免還會有疏漏。

    首先，地方和中央的二八分成有不少人還是存有異議。地方拿八成，能夠就會認真地履行職責，將這筆礦業(yè)權(quán)價款用于地方礦業(yè)迫切需要發(fā)展的方向如礦業(yè)環(huán)境保護、安全開采、提高技術(shù)進步、更新礦產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備當中，實現(xiàn)�？顚Ｓ谩Ｍ瑫r中央二成的礦業(yè)權(quán)價款，會使礦業(yè)國庫的收入大減。國家對礦業(yè)權(quán)價款的支配力度削弱，會不會影響國家對礦業(yè)權(quán)掌控力度。

    其次，全面征收價款后，無形中增加了一部分企業(yè)的負擔。不包括通貨膨脹和企業(yè)承擔的銀行大額利息，只考慮經(jīng)過評估確認的采礦權(quán)價款，就已經(jīng)讓一些企業(yè)背上沉重的債務(wù)包袱。一些企業(yè)甚至通過借用高利貸的方式來先上繳國家。負擔巨大的礦業(yè)企業(yè)只能通過快速提高產(chǎn)能來緩解經(jīng)濟困難，但提高產(chǎn)能也需要大量資金。所以一些礦業(yè)企業(yè)生存艱難，瀕臨破產(chǎn)。

    此外，一切制度的落腳點在于執(zhí)行。各級國土資源管理部門能否認真落實國家對礦業(yè)權(quán)有償制度的改革是推動礦業(yè)權(quán)改革的關(guān)鍵。做虛假文章是對管理工作的瀆職。但如何檢驗此次改革的真正成果，還需時間的檢驗。
做好礦業(yè)權(quán)這篇大文章，強化礦業(yè)權(quán)管理，全面推進礦業(yè)發(fā)展，認真研究并解決礦業(yè)權(quán)有償取得中存在的問題，建立礦業(yè)權(quán)市場激勵競爭機制，振興礦業(yè)活動，使礦業(yè)權(quán)市場真正能夠健康、持續(xù)地發(fā)展起來，是國土資源管理部門的神圣職責。礦業(yè)權(quán)雙軌制的堅冰已經(jīng)打開，航道已經(jīng)拓展，建設(shè)世界礦業(yè)強國之夢一定要實現(xiàn)，也一定能夠?qū)崿F(xiàn)。