(煤炭信息研究院，北京朝陽區(qū)，100029)

由于煤炭資源的不可再生性，世界各主要產(chǎn)煤國家都對煤炭資源管理有嚴(yán)格的立法，并建立 完善的煤炭資源管理體系；通常采用采礦租地，并實(shí)施資源勘探和開采許可證制度；在合理 開發(fā)煤炭資源的同時(shí)嚴(yán)格實(shí)施環(huán)境保護(hù)；并且對煤炭工業(yè)實(shí)施各有側(cè)重的扶持政策。�� 

1 美國煤炭資源管理��

煤炭是美國最重要的礦物資源和能源資源。自19世紀(jì)工業(yè)革命以來，煤炭一直是美國國民經(jīng) 濟(jì)的主要?jiǎng)恿ΡＷC，目前占國內(nèi)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)的比重分別為32��7%和22��8%。燃煤發(fā) 電比重占美國全國總發(fā)電量的50%以上。煤炭儲量以美國目前的生產(chǎn)水平可以開采250年。�� 美國聯(lián)邦政府及州政府對煤炭工業(yè)的管理主要是資源的評估及有償使用、采礦許可證的頒發(fā) 、稅收等。政府不管煤炭的生產(chǎn)經(jīng)營，但從環(huán)保的角度管理煤炭的使用。美國十分重視潔凈 煤技術(shù)的推廣應(yīng)用，從上世紀(jì)80年代中期開發(fā)潔凈煤技術(shù)以來，已經(jīng)投資數(shù)十億美元，建成 45個(gè)示范項(xiàng)目。��

1��1 煤炭資源管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)法規(guī)��

美國約1/3的土地歸聯(lián)邦政府所有，土地所有權(quán)與煤炭資源所有權(quán)一致。根據(jù)《礦物租借法 》，美國從1920年開始出租聯(lián)邦政府擁有的埋藏煤炭資源的土地。對國家公園、野生動(dòng)物保 護(hù)區(qū)、原始和景觀河流、休耕地和沼澤地等土地，國家法律規(guī)定不準(zhǔn)租借。國家資源委員會 〖JP2〗負(fù)責(zé)控制煤炭資源的使用，內(nèi)政部土地管理局（BLM）負(fù)責(zé)煤炭資源的租借。美國地 質(zhì)調(diào)查 局和礦物管理服務(wù)局主要負(fù)責(zé)對出租煤炭資源的公平市場價(jià)格和最大經(jīng)濟(jì)回收率作出評價(jià)。 �ァ糐P〗 聯(lián)邦政府通過一系列法規(guī)對煤炭資源實(shí)施管理，其中主要有：《聯(lián)邦土地政策和管理法》（ 1976）、《礦物租借法》（1920）、《聯(lián)邦煤礦租賃法修正案》（1976）、《露天采礦控制 與復(fù)田法》（1977）和《國家環(huán)境政策法》等。��

1��2 煤炭資源管理實(shí)施辦法��

1��2��1 對聯(lián)邦公有土地煤炭資源實(shí)行租借��

聯(lián)邦公有土地煤炭資源的租借主要采取兩種方式：一是對煤炭資源已勘探清楚并進(jìn)行了資源 評價(jià)的礦區(qū)，采用招標(biāo)方式確定開采者；二是對煤炭資源尚未探明及未進(jìn)行資源評價(jià)的礦區(qū) ，實(shí)行勘探和開采優(yōu)先的辦法，即由最早申請者進(jìn)行勘探和開采。在煤炭資源開采前，由聯(lián) 邦政府對探明的煤炭資源進(jìn)行評估，確定資源價(jià)格。�� 美國煤炭資源的租借程序是：在各產(chǎn)煤區(qū)，都有一個(gè)由內(nèi)政部土地管理局的代表和州政府委 派的人員組成的地區(qū)煤炭協(xié)商小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)煤炭資源的租借活動(dòng)，并負(fù)責(zé)與州和聯(lián)邦有關(guān) 機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作。�� 在租借活動(dòng)進(jìn)行以前，由協(xié)商小組審查所涉及的煤炭資源是否允許開采，然后列入內(nèi)政部土 地管理局的用地計(jì)劃。該用地計(jì)劃要同州和地方政府協(xié)商，并附有環(huán)境影響報(bào)告書。計(jì)劃主 要由地區(qū)煤炭協(xié)商小組實(shí)施。首先是公布煤炭資源和當(dāng)?shù)丨h(huán)境的資料，然后根據(jù)煤炭資源的 經(jīng)濟(jì)性及對環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)的影響，并提出環(huán)境最終影響報(bào)告，聽取公眾意見，最后提出具 體的租借建議。�� 在進(jìn)一步同聯(lián)邦政府有關(guān)部門和州政府協(xié)商后，在報(bào)紙上發(fā)布租借出租公告，進(jìn)行公開招標(biāo) 。公告內(nèi)容包括出租區(qū)段的詳細(xì)情況、租借條件、招標(biāo)說明等細(xì)節(jié)。在發(fā)布租借公告之前， 由美國地質(zhì)調(diào)查局和礦物管理服務(wù)局對出租煤炭資源的公平市場價(jià)格和最大經(jīng)濟(jì)回收率作出 評價(jià)。�� 承租者按現(xiàn)金固定紅利礦區(qū)使用費(fèi)投標(biāo)法投標(biāo)。對投標(biāo)的中標(biāo)者，由內(nèi)政部土地管理局報(bào)送 司法部，由司法部從反壟斷角度進(jìn)行審查。承租者在付清紅利后，被授予租借權(quán)。�� 

1��2��2 煤炭資源價(jià)格的確定��

煤炭資源價(jià)格的確定是在煤炭資源評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。煤炭資源開采前，由聯(lián)邦政府對勘 探出的煤炭資源進(jìn)行評估，大致經(jīng)過技術(shù)評估、經(jīng)濟(jì)評估和確定資源價(jià)格三個(gè)階段。評估內(nèi) 容包括煤炭資源儲量、煤質(zhì)、采用的開采方式和技術(shù)、最大的經(jīng)濟(jì)回收率、開采成本，以及 地產(chǎn)價(jià)值和銀行的利率等。在資源評估的基礎(chǔ)上，確定煤炭資源價(jià)格，通常采用采用兩種方 法，一是售價(jià)類比法，另一個(gè)是收益現(xiàn)值法。售價(jià)類比法是根據(jù)已銷售的、可以比較的資源 的價(jià)值對被評估資源進(jìn)行價(jià)值評估。收益現(xiàn)值法是通過將計(jì)劃的年現(xiàn)金流量為現(xiàn)值評估煤炭 資源的凈現(xiàn)值。�� 

1��2��3 對煤炭資源實(shí)施有償使用

在美國，無論聯(lián)邦政府的還是私人的煤炭資源，都實(shí)施有償使用。美國煤炭公司開采煤炭， 在煤炭資源方面需繳納三種費(fèi)用：（1）土地使用費(fèi)，即土地的出租費(fèi)；（2）權(quán)利金，即礦 產(chǎn)資源費(fèi)。無論資源好壞都要交，可稱絕對資源地租，按凈收入的百分比交納。露天礦交12 ��5%，井工礦交8%；（3）紅利，可稱相對資源地租，各礦繳納的數(shù)量不同。資源條件好的 多交一些，資源條件差的不交或少交。�� 

1��3 煤炭項(xiàng)目的審批��

在美國，煤炭建設(shè)項(xiàng)目的審批相當(dāng)嚴(yán)格，特別是在環(huán)境影響方面。審批煤炭建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)利 機(jī)關(guān)主要是美國內(nèi)政部露天開采局（OSM），其權(quán)限包括露天礦和井工礦的勘探許可證和經(jīng) 營許可證的發(fā)放。�� 承租者在取得煤炭資源租借權(quán)后，首先要向露天開采局提出勘探申請，經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行詳細(xì)勘 探，然后進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)，并與用戶簽訂長期合同，再向露天開采局申請經(jīng) 營許可證，批準(zhǔn)后方可設(shè)計(jì)和建設(shè)。�� 勘探許可證的申請，必須明確提出勘探意圖、勘探活動(dòng)的時(shí)間和范圍，以及保護(hù)地面的措施 。經(jīng)營許可證的申請必須說明申請人的身份、礦址、經(jīng)營時(shí)間、開采對環(huán)境的影響等。申請 還應(yīng)包括：開采計(jì)劃、環(huán)保計(jì)劃和地面塌陷治理計(jì)劃，并附其他已取得的許可證。��

1��4 嚴(yán)格實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施��

美國聯(lián)邦政府根據(jù)法規(guī)對煤炭資源開采企業(yè)進(jìn)行環(huán)保監(jiān)督和管理。對煤炭資源開發(fā)和利用有 較大影響的法規(guī)主要有：1977年頒布的《露天開采控制與復(fù)田法》、《1990年污染預(yù)防法》 、《潔凈空氣法》、《水污染控制法》、《固體廢物處理法》、《國家環(huán)境政策法》、《瀕 危物種法》、《聯(lián)邦土地政策與管理法》和1990年頒布的《潔凈空氣法修正案》。其中《露 天開采控制與復(fù)田法》和《潔凈空氣法修正案》是對美國煤炭資源開采影響最大的環(huán)保法規(guī) 。�� 《露天開采控制與復(fù)田法》對凡沒有按法規(guī)要求編制復(fù)田設(shè)計(jì)的礦田不準(zhǔn)開采作了嚴(yán)格規(guī)定 。露天煤礦采后要恢復(fù)原來的地貌，如地形、表土層、水源、動(dòng)植物生態(tài)環(huán)境等。對井工煤 礦開采要求是：防止地面下沉；不再使用的井口要封閉；矸石盡量回填井下；矸石山保持穩(wěn) 定等。該法規(guī)還規(guī)定：煤礦主在開采前須交納復(fù)田保證金，保證金數(shù)額須足以支付預(yù)計(jì)的全 部復(fù)田費(fèi)用，具體由州環(huán)保局確定。復(fù)田保證金待復(fù)田后按一定程序歸還礦業(yè)主。對不按計(jì) 劃復(fù)田者給予罰款或刑事處罰。�� 在煤炭利用方面，為加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)，美國于1963年頒布實(shí)施了《潔凈空氣法》，后經(jīng)19 70年、1977年和1990年三次修改。前兩次主要修改與燃煤電站及工業(yè)燃煤設(shè)備有關(guān)的煤炭燃 燒方面的條文，第三次修訂了現(xiàn)行以健康為依據(jù)的空氣污染控制方針，增添了以技術(shù)為依據(jù) 的各種有害物排放標(biāo)準(zhǔn)，制定了改善環(huán)境空氣質(zhì)量的目標(biāo)和時(shí)間表。為實(shí)施新法，美國每年 需投入50～70億美元，逐步關(guān)閉生產(chǎn)高硫煤的煤礦。對現(xiàn)有燃煤電廠，要求安裝煙道氣脫硫 裝置（FGD）和改用低硫煤。

1��5 對煤炭工業(yè)的扶持��

美國聯(lián)邦政府對煤炭工業(yè)的扶持突出表現(xiàn)在為煤炭的研究和開發(fā)提供資金和為環(huán)保提供 資助。在煤炭研究和開發(fā)方面，聯(lián)邦政府主要是加強(qiáng)對潔凈煤技術(shù)的扶持力度。聯(lián)邦政府準(zhǔn) 備再向潔凈煤技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用撥款20億美元，以確保潔凈煤技術(shù)使煤炭成為更潔凈能源資源 的這種發(fā)展趨勢。在環(huán)保的資助方面，美國通過建立廢棄礦山土地復(fù)田基金幫助采后煤礦的 復(fù)田。這一專項(xiàng)基金來自煤礦經(jīng)營期間征收的復(fù)田稅（露天煤礦為0��35美元、井工煤礦0�� 15美元、褐煤礦0��1美元 ）。各州所征稅款至少50%返回到采后復(fù)田工作中去。�� 

2 南非煤炭資源管理

南非蘊(yùn)藏有豐富的煤炭資源，其可采儲量占全非洲煤炭可采儲量的80%以上。由于缺少石油 資源，煤炭一直是南非最主要的一次能源資源，其消費(fèi)比重占全國一次總能源消費(fèi)的77%以 上。煤炭還是南非僅次于黃金的第二大創(chuàng)匯商品。南非煤炭企業(yè)由私人經(jīng)營。政府的作用主 要是制定相關(guān)法律、創(chuàng)造有利于煤炭工業(yè)發(fā)展的金融環(huán)境，以及提供基礎(chǔ)設(shè)施等。隸屬國家 礦產(chǎn)與能源部的礦產(chǎn)與能源局是代表國家行使管理職權(quán)，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)制定和落實(shí)國家 能源政策和相關(guān)法規(guī)。��

2��1 建立健全采礦法規(guī)��

在南非，國家為合理開發(fā)及利用礦產(chǎn)與能源資源，制定了一系列 法律法規(guī)，如《礦山與工廠法》（1956）、《采礦資格注冊法》（1967）、《開采權(quán)法》（ 1967）、《礦產(chǎn)技術(shù)法》（1989），以及《礦產(chǎn)法》（1991）和《礦山安全與健康法》（19 96）等。�� 

2��2 優(yōu)化投資環(huán)境，力求大量吸引外資，加速煤炭工業(yè)發(fā)展��

南非政府的目標(biāo)是創(chuàng)造一種 能夠支持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定宏觀環(huán)境。國家鼓勵(lì)在采礦業(yè)投資，使采礦業(yè)能夠在促進(jìn)國家 制定的“地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全面發(fā)展計(jì)劃”中發(fā)揮更大的作用。因此，為吸引外資投資采礦業(yè) ，南非政府制定了一系列優(yōu)惠政策，使投資環(huán)境得到進(jìn)一步優(yōu)化。一是對于符合南非采礦業(yè) 政策的投資項(xiàng)目，給予最長為6年的免稅期；二是放寬外資企業(yè)在南非采礦業(yè)中的合資股份 ，甚至可以獨(dú)資經(jīng)營。�� 

2��3 采礦稅制��

實(shí)施采礦稅制是南非對資源管理采取的重要措施之一。實(shí)施的采礦稅制主 要有：征收所得稅（根據(jù)所得稅的性質(zhì)，實(shí)施不同的法規(guī)和稅率）；對費(fèi)用支出的扣除（采 礦公司的費(fèi)用支出主要有兩種，一種是經(jīng)常費(fèi)用，另一種是基本建設(shè)費(fèi)用�！端�得稅法》中 有關(guān)基本建設(shè)費(fèi)用的條款對它的立即扣除作了規(guī)定�；�本建設(shè)費(fèi)用包括鑿井、礦山設(shè)備、開 發(fā)、一般管理和經(jīng)營）；采取資本減讓（根據(jù)《所得稅法》的規(guī)定，在通貨膨脹期間為鼓勵(lì) 采礦投資采取在稅收方面的減讓，方法是按年總費(fèi)用支出的百分比計(jì)算）；提取環(huán)境基金（ 按法律要求，采礦公司支付一定費(fèi)用，用于采礦有關(guān)的環(huán)境恢復(fù)）。為進(jìn)一步完善采礦稅制 ，南非正在考慮充實(shí)稅制，如實(shí)施采礦基本建設(shè)投資償還和勘探稅額扣減等。�� 

2��4 采礦權(quán)利��

在南非，礦物權(quán)的所有權(quán)屬于公有和私有。國家對礦物資源實(shí)施登記，并 對礦物勘探權(quán)和開采權(quán)實(shí)施管理。按法律規(guī)定，土地所有權(quán)包括對土地內(nèi)埋藏的礦物擁有權(quán) 。國家允許礦物權(quán)買賣交易，但禁止轉(zhuǎn)讓礦物資源勘探許可證和開采許可證。�� 

2��5 建立國家級資源數(shù)據(jù)庫��

為有效實(shí)施資源管理，國家建立了國家級資源數(shù)據(jù)庫。要求 持有資源勘探許可證的企業(yè)或公司在資源勘探或終止資源勘探活動(dòng)后必須將資源勘探數(shù)據(jù)提 交給國家。國家在收到資源勘探數(shù)據(jù)后隨時(shí)向公眾公布。�� 

2��6 礦區(qū)租用費(fèi)��

對不可再生資源進(jìn)行開發(fā)時(shí)，由開發(fā)的公司或企業(yè)通過支付礦區(qū)租用費(fèi) 的方式補(bǔ)償?shù)V物權(quán)擁有者。礦區(qū)租用費(fèi)的支付數(shù)額原則上是按生產(chǎn)或收入計(jì)算。�� 

2��7 重視環(huán)境保護(hù)��

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》（1989），南非要求企業(yè)未經(jīng)國家正式批準(zhǔn)不得 從事礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)。煤炭資源開采時(shí)，煤炭生產(chǎn)企業(yè)必須保證不對礦區(qū)周圍的環(huán)境造成 破壞。如果煤炭生產(chǎn)企業(yè)在煤炭開采活動(dòng)期間造成了對周圍環(huán)境的破壞，國家將對其實(shí)施賠 償處罰。�� 

3 俄羅斯煤炭資源管理��

俄羅斯礦產(chǎn)資源屬于國家所有。煤炭是俄羅斯的重要能源。自20世紀(jì)60年代以來，由于采取 優(yōu)先發(fā)展石油和天然氣的能源政策，煤炭在一次能源生產(chǎn)比重中已跌至12%～13%。進(jìn)入21世 紀(jì)，俄羅斯重新調(diào)整能源戰(zhàn)略，目標(biāo)是到2010年煤炭產(chǎn)量要達(dá)到335Mt，比2000年增產(chǎn)89 Mt ，并希望燃煤發(fā)電比重由目前的15%提高到28%。為有效合理地開發(fā)煤炭資源，俄羅斯在煤炭 資源管理上采用勘探許可證和采礦許可證制度，并收取資源稅。由于目前俄羅斯的煤炭企業(yè) 大多虧損，國家征收的煤炭礦區(qū)資源稅較其他能源生產(chǎn)企業(yè)要低。�� 

3��1 勘探和采礦許可證制度��

根據(jù)國家礦物資源法中關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)者必須按照國家有關(guān)規(guī)定辦理采礦許可證的規(guī)定， 礦物勘探許可證有效期為5年，采礦許可證為20年。如果這兩種許可證合二為一，有效期可 延長到25年。許可證到期后，持有許可證者可申請更新許可證。�� 采礦許可證采取拍賣和招標(biāo)兩種途徑發(fā)放。拍賣通常用于小型礦產(chǎn)資源。在拍賣中，買主是 為獲得礦物資源開采權(quán)而提出最高報(bào)價(jià)的投標(biāo)人。在招標(biāo)中，投標(biāo)者必須滿足經(jīng)營和支付條 件以及其他條件，并提出最佳的技術(shù)與環(huán)境方案。標(biāo)書由俄羅斯礦物資源委員會和地方政府 共同指定的專家委員會負(fù)責(zé)審定。�� 

3��2 征收資源稅�� 

3��2��1 礦物原料基地再生產(chǎn)稅��

俄羅斯實(shí)施礦物原料基地再生產(chǎn)稅，其納稅人是開采國家的 礦物的礦藏使用者。礦物原料基地再生產(chǎn)稅的課稅基礎(chǔ)，是實(shí)際開采礦藏所取得并銷售的經(jīng) 過初步加工的初級商品的價(jià)值，包括煤炭。根據(jù)1995年《礦物原料基地再生產(chǎn)提成稅率法》 的規(guī)定，該稅的稅率是按對實(shí)際開采礦產(chǎn)所取得并銷售的初級商品的價(jià)值的百分比確定，煤 炭為5%。此稅款納入聯(lián)邦預(yù)算并有一部分納入聯(lián)邦主體預(yù)算，用于國家地質(zhì)礦產(chǎn)研究工作和 礦物原料基地再生產(chǎn)撥款。��

3��2��2 地下資源使用稅

地下資源使用稅屬于聯(lián)邦稅。按俄羅斯《地下資源法》規(guī)定，地下 資源使用稅是針對礦床探查和鑒定、礦床勘探、礦床開采、采礦和加工生產(chǎn)的廢料使用、與 采礦無關(guān)的地下設(shè)施的建設(shè)與開發(fā)而征收的。該稅在各級預(yù)算之間進(jìn)行分配，按法律規(guī)定的 比例繳入聯(lián)邦預(yù)算、聯(lián)邦主體預(yù)算和有關(guān)的地方預(yù)算。礦床使用者應(yīng)交納的地下資源使用稅 包括：礦產(chǎn)開采權(quán)稅、所有的礦物原料或開采的原料稅、發(fā)放礦藏使用許可證費(fèi)、礦藏使用 稅、土地和水域及海底地段使用稅、地質(zhì)資料使用稅等。地下資源使用稅的稅率主要是根據(jù) 不同情況而分別規(guī)定，如：礦床探查和鑒定的最低稅率為工程合同價(jià)值（預(yù)算造價(jià)）的1%， 最高稅率為工程合同價(jià)值（預(yù)算造價(jià)）的2%；礦藏勘探的稅率以勘探工程整個(gè)工期內(nèi)的定期 納稅形式加以規(guī)定。稅率從工程年預(yù)算造價(jià)3%的最低稅率到5%的最高稅率不等；在開采礦床 的情況下，規(guī)定一次性納稅和定期納稅兩種。一次性納稅按不低于10%的稅率征收。定期納 稅的稅率按礦床的種類區(qū)分，最高稅率在4%～16%之間波動(dòng)。在以上情況下，具體的稅率由 發(fā)放許可證的機(jī)關(guān)根據(jù)競爭和拍賣結(jié)果確定。�� 地下資源使用稅的征收形式有4種：貨幣支付；所開采礦產(chǎn)原料的一部分?jǐn)?shù)額或礦藏使用者 所生產(chǎn)的一部分其他產(chǎn)品的數(shù)額；完成的工程或提供的勞務(wù)；沖抵應(yīng)交稅款，作為納稅人對 礦山企業(yè)法定基金的投資。開采的煤炭價(jià)值的計(jì)算方法是根據(jù)企業(yè)價(jià)格計(jì)算（不含增值稅） 。�� 

3��2��3 自然環(huán)境污染稅��

根據(jù)1991年《自然環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，俄羅斯決定征收自然環(huán)境 污染稅。征收的稅款繳入國家生態(tài)基金，用于自然保護(hù)措施。凡按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和超標(biāo)準(zhǔn)向周圍 環(huán)境排放和拋棄污染物質(zhì)，置放廢棄物和從事其他污染環(huán)境活動(dòng)的企業(yè)，均是自然環(huán)境污染 稅的納稅人。納稅標(biāo)準(zhǔn)基本上是按排放或拋棄每噸污染物為單位計(jì)算。