“十四五” 時期，我國不僅要致力于實現(xiàn)實體經(jīng)濟和制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，還要深入實施“雙碳”目標和生態(tài)文明建設(shè)等國家戰(zhàn)略。作為我國實體經(jīng)濟和制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，煤炭工業(yè)將面臨碳排放和污染排放等環(huán)境約束收緊等新挑戰(zhàn)。為了更好地支撐我國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展和服務(wù)國家戰(zhàn)略的實施，我國煤炭工業(yè)需要推進綠色低碳轉(zhuǎn)型，構(gòu)建現(xiàn)代煤炭工業(yè)產(chǎn)供儲銷產(chǎn)業(yè)體系，更好地發(fā)揮煤炭作為基礎(chǔ)能源的兜底功能。

　　“十四五”時期煤炭工業(yè)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)

　　從國際來看，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調(diào)整，保護主義、單邊主義政策日趨成為西方國家的主要選項；疫情對全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的沖擊，客觀上助推了經(jīng)濟民族主義的發(fā)展，全球化進程出現(xiàn)放緩甚至倒退的趨勢， 全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈本土化和區(qū)域化趨勢凸顯。從國內(nèi)來看， “十四五”時期，我國進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，深入貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局是應(yīng)對新發(fā)展階段機遇和挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略選擇。從行業(yè)來看，“ 十四五” 時期，我國能源行業(yè)進入了關(guān)鍵發(fā)展階段，一方面要進行能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，提高能源效率；一方面，要平衡國內(nèi)市場與國際市場的關(guān)系，保障能源安全。在這種背景下，煤炭工業(yè)發(fā)展將面臨一系列新挑戰(zhàn)。

　　1 . 國際政治經(jīng)濟格局動蕩， 全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)加大煤炭供需失衡風險

　　中美貿(mào)易摩擦持續(xù)深化和全球新冠肺炎疫情仍在蔓延，給國際政治經(jīng)濟格局帶來了較大沖擊，全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的風險加大，產(chǎn)業(yè)鏈本土化和區(qū)域化重構(gòu)的趨勢愈加明顯。煤炭作為工業(yè)能源和原材料，處于產(chǎn)業(yè)鏈體系的上游環(huán)節(jié)，在正常市場狀態(tài)下供需變化要滯后于其他工業(yè)，容易出現(xiàn)煤炭供需失衡的情形。在國際政治經(jīng)濟格局更加動蕩的情景下，全球產(chǎn)業(yè)鏈體系下游環(huán)節(jié)會首先受到?jīng)_擊，影響工業(yè)產(chǎn)品的進出口貿(mào)易，進而傳遞到產(chǎn)業(yè)鏈的中上游環(huán)節(jié)。進出口貿(mào)易的萎縮或增長會直接影響上中游產(chǎn)業(yè)鏈原材料、中間品及最終商品的供需平衡關(guān)系，加之疫情對產(chǎn)業(yè)鏈帶來的斷鏈沖擊，使得原有的產(chǎn)業(yè)鏈供需平衡系統(tǒng)被打破，且外部沖擊會進一步擾亂市場的調(diào)節(jié)機制， 使得反應(yīng)更加滯后的上游煤炭市場供需失衡的格局加劇。

　　2.全球去煤化呼聲日趨強烈， 能源安全保障存在系統(tǒng)性挑戰(zhàn)

　　煤炭作為一種高碳、高污染的能源，是當前全球能源轉(zhuǎn)型中首選被替代的能源品種，目前歐美國家去煤化的呼聲日趨強烈， 已有15個國家宣布了退煤計劃， 并明確在2030年前關(guān)閉煤電3540 萬千瓦，其中，瑞典、比利時和奧地利已經(jīng)實現(xiàn)電力系統(tǒng)去煤化。在全球“碳中和”目標逐漸明晰的時代背景下，全球大量煤電廠將被關(guān)停，煤炭消費的比例也會呈現(xiàn)明顯下降的趨勢。據(jù)BP能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)2021顯示，2020年，全球煤炭在一次能源消費中的比例為27.20%，北美的比例為9.18%， 南美為5.65%，歐洲為12.18%， 獨聯(lián)體國家為13.93%， 中東為1.04%，非洲為22.12%，亞太為47.77%。不同區(qū)域和國家都存在煤炭消費比例明顯下降的趨勢， 如英國煤炭在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的占比僅為2.76%，美國、德國和俄羅斯已經(jīng)下降到20%以內(nèi)， 澳大利亞、日本和韓國已經(jīng)下降到30%以內(nèi)，中國的比例下降為56.57%。不同的是，歐美發(fā)達國家已經(jīng)經(jīng)歷過了化石能源內(nèi)部油氣對煤炭的替代，且在化石能源的清潔綠色化利用方面已經(jīng)具有國際領(lǐng)先的技術(shù)水平，已經(jīng)進入由油氣資源和可再生能源主導的階段，而亞太和非洲的許多國家仍處于由煤炭資源主導的階段， 特別是我國在“富煤、少油、貧氣”的能源稟賦基礎(chǔ)上，煤炭在較長的一段時間里仍會保持主體能源的地位，且是保障我國能源安全的基石，對于維持我國能源市場供需平衡、經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展、電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定等具有重大的意義。目前，我國仍處于攻堅化石能源清潔綠色化利用技術(shù)階段，相對于歐美發(fā)達國家，能源轉(zhuǎn)型的階段相對落后，“雙碳”目標和生態(tài)文明建設(shè)將加快我國“去煤化”進程，如果不在符合工業(yè)化發(fā)展規(guī)律條件下科學有序地推進煤炭替代，將會給我國能源安全和經(jīng)濟社會發(fā)展帶來較大沖擊。

　　3.“雙碳”目標與高質(zhì)量發(fā)展兩端擠壓，煤炭消費與碳排放達峰壓力倍增

　　在2020年第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，習近平主席強調(diào)，實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的國家承諾是應(yīng)對氣候變化、保護地球采取的最低限度行動，中國將提高國家自主貢獻力度，力爭二氧化碳排放在2030年前達峰、2060 年前實現(xiàn)碳中和。在2 0 2 0 年底的氣候雄心峰會上，習近平主席對中國國家自主貢獻作出了具體的要求， 即： 在2 0 3 0 年之前達峰，碳強度比2005年降低65%以上，非化石能源在一次能源消費結(jié)構(gòu)中占比25%左右，森林蓄積量比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上。這表明，未來40年，低碳轉(zhuǎn)型已成我國的發(fā)展大勢。而“十四五”期間是我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和2030年前碳達峰、2060年前碳中和目標的關(guān)鍵五年。目前，中國仍處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化還未徹底完成階段，要提前實現(xiàn)“雙碳”目標，需要付出巨大努力。在推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的過程中，能源消費總量的增長是必然趨勢，我國工業(yè)用能占終端能源消費的比例仍高于60%，而鋼鐵、煤炭、化工、建材等高能耗行業(yè)的比重偏高，且高能耗、高污染、低能效的發(fā)展模式還沒有從根本上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，要如期完成碳達峰目標，我國就必須在“十四五”期間，在完成能源低碳化轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化調(diào)整的同時，建立和完善符合高質(zhì)量發(fā)展標準的綠色低碳循環(huán)現(xiàn)代經(jīng)濟體系，這種在約束條件增多收緊情況下，實現(xiàn)多目標均衡的戰(zhàn)略導向，將會使我國壓力倍增。特別是作為我國主體能源的煤炭， 要實現(xiàn)消費達峰和碳排放達峰，首當其沖。

　　4.供需逆向分布格局強化，煤炭發(fā)展面臨著多項硬約束

　　“十三五”時期，我國煤炭生產(chǎn)力加快向資源稟賦和開采條件好的“晉陜蒙地區(qū)”集中。2020 年，西部地區(qū)煤炭產(chǎn)量占全國的比重為59.7%，達到23.3億噸；中部地區(qū)占全國的比重為33.4%�？傮w看來，“十三五”期間，西部地區(qū)的煤炭產(chǎn)量提高了，中部、東部和東北地區(qū)的煤炭產(chǎn)量均下降了。2020年底，14個大型煤炭基地產(chǎn)量占全國96.6%，內(nèi)蒙古、新疆、山西、陜西、貴州、河南、山東、安徽等8個省區(qū)煤炭產(chǎn)量占全國89.7%，其中，晉陜蒙三省區(qū)原煤產(chǎn)量占全國71.5%，三省區(qū)調(diào)出煤炭17.3億噸左右。隨著南方小煤礦加快退出，“十四五” 期間，煤炭生產(chǎn)會進一步向晉陜蒙新集中，目前四省區(qū)產(chǎn)量已占全國的75%以上，供需逆向分布的特征更為明顯，這對我國煤炭運輸和儲備提出新的挑戰(zhàn)。一方面，煤炭主產(chǎn)地到消費地的運輸能力要增強。如晉陜蒙新四省區(qū)新增煤炭產(chǎn)量主要通過鐵路、公路、水路等方式輸往煤炭凈調(diào)入省份。另一方面，煤炭凈調(diào)入省份也要加大煤炭儲備能力，擴大煤炭消費地、鐵路交通樞紐、主要中轉(zhuǎn)港口等多元煤炭儲備能力，以應(yīng)對極端天氣或突發(fā)事件對地區(qū)煤炭供應(yīng)的影響。同時，在碳達峰和生態(tài)文明制度建設(shè)的戰(zhàn)略要求下，煤炭發(fā)展面臨的約束條件不僅增多，且逐漸加緊。煤炭作為我國主體能源， 在我國能源消費結(jié)構(gòu)中仍占有將近6 0 % 的比例， 是碳排放的主要來源， 在“ 十四五” 期間將面臨碳減排約束收緊的挑戰(zhàn)�！� 十四五” 期間，我國仍要推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程， 這將推動我國能源消費總量的增長， 作為主體能源的煤炭的消費量增長也會成為一種趨勢， 這將進一步加大碳減排的難度。另外， 煤炭消費也是環(huán)境污染的一大來源， “ 十四五”期間，“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)” 等環(huán)境治理戰(zhàn)略將繼續(xù)實施，煤炭發(fā)展的污染物排放治理的約束也將進一步收緊。

　　5.礦山塌陷和煤炭資源枯竭日趨嚴重，轉(zhuǎn)型發(fā)展困難重重

　　目前，我國存在大量的廢棄礦山，礦山塌陷面積大，不僅損毀了大量土地面積，還對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。據(jù)統(tǒng)計，全國礦山開采占用損毀土地面積約5400多萬畝，其中，歷史遺留礦山占3400多萬畝，黃河流域各省區(qū)占1500多萬畝。這些廢棄的礦山即使已經(jīng)停止了煤炭開采，被破壞的地下水生態(tài)系統(tǒng)也無法恢復，隨著地下水涌入采煤礦井中， 在地下采空區(qū)積存，就會形成老窯水，進而對地下水和附近土壤造成污染。同時，煤炭開采造成的地表沉陷及裂縫等易引發(fā)地表次生形變，如塌陷、泥石流等問題，給礦山帶來新的環(huán)境風險。隨著大部分大型礦井剩余服務(wù)年限的減少，廢棄礦井的數(shù)量會進一步增加，將加重礦山治理修復的難度。另一方面，伴隨著煤炭資源的消耗枯竭，很多煤炭資源型城市陷入了發(fā)展困境， 據(jù)統(tǒng)計，在全國三批69個典型資源枯竭型城市中，煤炭資源枯竭型城市占37座， 占比高達53.62%。從第一個煤炭資源枯竭型城市阜新到最新的鶴崗市，因煤而興的城市發(fā)展模式形成了以煤為中心的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，隨著煤炭資源的耗竭，它們會經(jīng)歷經(jīng)濟發(fā)展嚴重衰退、煤礦倒閉、工人下崗和生態(tài)環(huán)境惡化等一系列“資源詛咒”。要成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，它們面臨的挑戰(zhàn)巨大，不僅要培育新的主導產(chǎn)業(yè)，還要治理和修復煤炭發(fā)展造成的各種生態(tài)環(huán)境破壞和污染。

　　推動我國煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

　　“十四五”時期，我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅持以新發(fā)展理念為指導，深入實施“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略，推動煤炭工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，積極面對新挑戰(zhàn)，發(fā)揮煤炭保障能源安全的基礎(chǔ)作用，助推煤炭工業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　1 . 積極服務(wù)國家重大戰(zhàn)略實施，發(fā)揮保障能源安全的兜底功能

　　“十四五”時期是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年， 也是實現(xiàn)“雙碳”目標和高質(zhì)量發(fā)展、完善生態(tài)文明制度體系建設(shè)等戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵五年。煤炭工業(yè)作為國民經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)， 必須積極服務(wù)國家重大戰(zhàn)略的有效實施，貫徹落實“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略， 加強煤炭開采、生產(chǎn)和利用全產(chǎn)業(yè)鏈綠色低碳技術(shù)的研發(fā)和攻堅，進一步強化煤炭消費總量和強度雙控制度，加快煤電由“主體電源、基礎(chǔ)地位”向“基荷電源與調(diào)節(jié)電源并重”，盡早實現(xiàn)煤炭消費達峰或進入峰值平臺區(qū)，推進煤炭上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同、煤炭與多種能源品種協(xié)同發(fā)展， 為我國國民經(jīng)濟實現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展提供安全穩(wěn)定的能源供給保障。同時，在支持“雙碳”戰(zhàn)略目標實施過程中， 應(yīng)理性協(xié)調(diào)“去煤化”與保障產(chǎn)業(yè)鏈完整性之間的關(guān)系，充分發(fā)揮煤炭在保障能源安全上的兜底功能。

　　2 . 加大清潔低碳技術(shù)攻堅力度，推動煤炭工業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型

　　“十四五”時期，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革興起， 科技創(chuàng)新將演化為創(chuàng)新體系競爭的新形態(tài)和趨勢， 我國科技創(chuàng)新將進入自主創(chuàng)新能力質(zhì)的提升階段。要支撐我國煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展， 煤炭科技創(chuàng)新仍存在顛覆性創(chuàng)新較少、關(guān)鍵技術(shù)原創(chuàng)性突破較少、高端裝備應(yīng)用性低、人才和經(jīng)費不足等問題。針對這些問題，煤炭工業(yè)應(yīng)該深入貫徹創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略， 強化煤炭綠色智能開采、煤礦重大災(zāi)害防控和煤炭清潔低碳高效轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)理論研究，突破煤炭安全綠色、機械化、智能化開發(fā)和生產(chǎn)以及清潔高效低碳利用的關(guān)鍵核心技術(shù)， 加快5G等新一代信息技術(shù)與煤炭開發(fā)生產(chǎn)利用的深度融合應(yīng)用， 加速推進綠色低碳轉(zhuǎn)型，更好地支撐產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　3.構(gòu)建現(xiàn)代煤炭產(chǎn)供儲銷產(chǎn)業(yè)體系，提高煤炭供應(yīng)鏈韌性水平

　　“十四五”時期，我國將著重提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平， 加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。煤炭工業(yè)作為我國產(chǎn)業(yè)體系中重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，如果不能形成配套齊全的完備產(chǎn)業(yè)體系，將嚴重影響我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力。因此，必須堅持以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，系統(tǒng)性統(tǒng)籌煤炭工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上中下游環(huán)節(jié)，暢通生產(chǎn)、流通、分配和消費，實現(xiàn)產(chǎn)供儲銷有效銜接，構(gòu)建現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系，打通煤炭工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在的諸多“斷點”和“堵點”，破解和攻堅關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“卡脖子” 技術(shù)問題，為我國實體經(jīng)濟和制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)上，在勘探開采和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，要采用資源節(jié)約集約利用和環(huán)境友好的方式，利用機械化、信息化、智能化的技術(shù)，提高煤炭開采效率，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞與污染。同時， 進一步優(yōu)化產(chǎn)能，促進年產(chǎn)30萬噸以下且產(chǎn)能落后的小煤礦加快退出市場，促進大型煤炭企業(yè)兼并重組，提高煤炭市場集中度， 并朝著優(yōu)勢資源區(qū)域集中； 在供應(yīng)和銷售環(huán)節(jié)， 進一步完善市場機制調(diào)節(jié)供需和定價的功能， 完善現(xiàn)代煤炭交易市場體系， 提高煤炭資源利用效率； 在儲備環(huán)節(jié)， 加強煤炭儲備能力建設(shè)， 平衡產(chǎn)能儲備和產(chǎn)品儲備的關(guān)系，為穩(wěn)定大宗商品市場提供基礎(chǔ)保障。

　　4 . 加快推動煤炭資源城市轉(zhuǎn)型，積極打造煤炭工業(yè)生態(tài)文明礦區(qū)

　　隨著國家“ 雙碳” 目標和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的深入實施， 不論是煤炭資源枯竭型城市， 還是煤炭資源豐裕型城市，都面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力。作為煤炭資源型城市，大多數(shù)是以煤炭或煤電為主導產(chǎn)業(yè)，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一， 生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新階段， 能源結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，煤炭需求在未來一段時間內(nèi)進入峰值平臺期后， 會持續(xù)下降， 煤炭資源城市或煤炭企業(yè)如果不及早推動轉(zhuǎn)型， 將陷入發(fā)展的“ 資源詛咒” 中， 將會給國民經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來較大的沖擊。因此，“ 十四五” 期間， 我國應(yīng)加快推動煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展， 結(jié)合國家區(qū)域重大戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃， 積極培育基于煤炭產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性新興接續(xù)產(chǎn)業(yè)， 充分發(fā)揮煤炭的原材料功能；積極響應(yīng)國家推進能源清潔低碳發(fā)展的轉(zhuǎn)型趨勢，科學有序地推進可再生能源替代煤炭的工作， 利用煤炭礦區(qū)的土地、地下空間等資源， 推進多能源品種協(xié)調(diào)布局， 建設(shè)源網(wǎng)荷儲一體化的多能互補能源基地；推進綠色礦山建設(shè)，對廢棄礦山進行生態(tài)修復，改造成國家礦山公園或石油、天然氣儲備庫，對在產(chǎn)礦山進行環(huán)境治理和保護，建立可持續(xù)的生態(tài)補償和修復制度， 打造煤炭工業(yè)生態(tài)文明礦區(qū)。

來源：中國發(fā)展改革觀察