安全生產(chǎn)現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢和對策措施

李 毅 中

（2007年2月13日）

很高興能有這個機會，與大家就安全生產(chǎn)問題進行交流和探討。圍繞以下三個問題，談一些認識和看法：一是我國安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀；二是國外安全生產(chǎn)的有關情況和我國安全生產(chǎn)發(fā)展趨勢；三是進一步加強安全生產(chǎn)的對策措施。不妥之處，請大家指正。

一、安全生產(chǎn)現(xiàn)狀

十六大以來，黨和國家進一步健全完善了安全生產(chǎn)方針政策和法律法規(guī)，并從體制、機制、規(guī)劃、投入等方面，采取一系列舉措加強安全生產(chǎn)；各級黨委政府高度重視，加強領導、落實責任；各重點企業(yè)和廣大生產(chǎn)經(jīng)營單位依法依規(guī)、履行職責；社會各界關注支持、參與監(jiān)督。經(jīng)過努力，安全生產(chǎn)的理論、法律、政策體系得到建立和形成，安全監(jiān)管體制機制不斷健全完善，安全生產(chǎn)狀況趨于穩(wěn)定好轉。

(一)以安全發(fā)展為核心的安全生產(chǎn)理論體系初步建立

胡錦濤總書記在中央政治局第30次集體學習會上的重要講話，溫家寶總理在2006年全國安全生產(chǎn)工作會議上的講話和《政府工作報告》中的相關論述，全面系統(tǒng)地闡述了安全生產(chǎn)的重要意義、指導原則、方針政策和重大舉措。黨的十六屆五中全會確立了安全發(fā)展的指導原則，六中全會把堅持和推動“安全發(fā)展”納入構建社會主義和諧社會應遵循的原則和總體布局。為安全生產(chǎn)工作指明了方向，提供了堅實的思想理論基礎和強大的精神動力。在總結國內外安全生產(chǎn)發(fā)展規(guī)律和經(jīng)驗教訓的基礎上，形成了以安全發(fā)展為核心的安全生產(chǎn)理論體系。其5個要點：

一是“安全發(fā)展”的科學理念和指導原則。提出“安全發(fā)展”是我們對科學發(fā)展觀認識的深化。安全生產(chǎn)是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎前提和保障，是社會主義和諧社會的重要著力點和切入點，必須納入社會主義現(xiàn)代化建設的總體戰(zhàn)略，與經(jīng)濟建設、社會發(fā)展各方面工作同時規(guī)劃、統(tǒng)一部署、同步推進。遵循這一指導原則，“十一五”規(guī)劃綱要把安全生產(chǎn)列為專節(jié)，明確了奮斗目標。

二是“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針。從五六十年代的“安全第一”，到七十年代之后的“安全第一、預防為主”，再到目前的12字方針，反映了我們對安全生產(chǎn)規(guī)律特點認識的不斷深化。這一方針要求安全生產(chǎn)工作必須重視綜合運用多種手段，標本兼治、重在治本。

三是以“兩個主體”和“兩個負責制”為內容的安全工作基本責任制度。政府是安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體，企業(yè)是安全生產(chǎn)的責任主體。安全生產(chǎn)工作必須建立、落實政府行政首長負責制和企業(yè)法定代表人負責制。建立安全生產(chǎn)控制考核指標體系，納入政績、業(yè)績考核。

四是依法治安、重典治亂的安全法制建設方略。我國安全生產(chǎn)領域的一些問題特別是非法違法、違規(guī)違章問題，積弊已久、積重難返，有的已經(jīng)成為“痼疾”。必須嚴刑峻法、依法嚴懲，治理安全生產(chǎn)領域的違法違紀，查處事故背后的失職瀆職以及官商勾結、權錢交易等腐敗現(xiàn)象，盡快建立規(guī)范完善的安全生產(chǎn)法治秩序。

五是倡導先進的安全文化，建立包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督在內的安全生產(chǎn)參與監(jiān)督機制。安全生產(chǎn)工作是黨的事業(yè)、人民群眾的事業(yè)，必須調動全黨、全社會的積極性，提高全社會安全意識和全民安全素質，形成廣泛的參與和監(jiān)督機制。安全生產(chǎn)重大決策、重點工作進展情況、重特大事故查處結果等，要讓人民群眾知道、向社會公布，接受來自方方面面的監(jiān)督。

(二)與社會主義市場經(jīng)濟相適應的安全生產(chǎn)法律體系逐步健全完善

目前已有一部主體法即《安全生產(chǎn)法》。《勞動法》、《煤炭法》、《礦山安全法》、《職業(yè)病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《鐵路法》、《民航法》、《電力法》、《建筑法》等十余部專門法律中，都有安全生產(chǎn)方面的規(guī)定。有《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《關于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》、《危險化學品安全管理條例》、《煙花爆竹安全管理條例》、《民用爆炸物品安全管理條例》、《道路交通安全法實施條例》和《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》等50多部行政法規(guī)，上百個部門規(guī)章。各地都制定出臺了一批地方性法規(guī)規(guī)章，21個�。▍^(qū)、市）頒布實施了《安全生產(chǎn)條例》。企業(yè)建章立制工作也有很大進展。目前安全生產(chǎn)各個方面、各個環(huán)節(jié)的工作，大致上都可以做到有法可依、有章可循。

(三)標本兼治、重在治本的安全生產(chǎn)政策體系趨于形成

2005年底，鑒于安全生產(chǎn)領域存在的種種歷史和現(xiàn)實問題，國務院第116次常務會議提出在采取斷然措施遏制重特大事故、實現(xiàn)治本的同時，要在安全規(guī)劃、行業(yè)管理、安全投入、科技進步、宏觀調控、教育培訓、安全立法、激勵約束考核、企業(yè)主體責任、事故責任追究、社會監(jiān)督參與、監(jiān)管和應急體制等方面，采取有利于安全生產(chǎn)的對策措施，綜合運用法律、經(jīng)濟、科技和必要的行政手段，抓緊解決影響制約安全生產(chǎn)的各種歷史性、深層次問題，建立長效機制。

12項治本之策出臺一年多來，由國務院辦公廳轉發(fā)或相關部門聯(lián)合制定下發(fā)的安全生產(chǎn)工作政策性、規(guī)范性文件將近37份，在高危行業(yè)安全費用提取、安全風險抵押、煤炭資源有償使用、煤層氣開發(fā)利用、工傷責任保險、農(nóng)民工技能培訓、煤炭專業(yè)人才培養(yǎng)、中央企業(yè)安全業(yè)績考核等方面，出臺了一系列政策措施；國務院、全國人大、中紀委、高法、高檢及有關部門出臺或修訂了一系列法律法規(guī)和規(guī)章。各地政府在扶持企業(yè)安全技術改造和補還安全欠帳、鼓勵煤礦關閉轉產(chǎn)、運用工傷社會保險基金開展安全宣傳和事故預防、加強公共安全基礎設施建設等方面，也制定和采取了一些行之有效的政策辦法。國務院決定在山西開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點，在8省區(qū)開展了煤炭資源有償使用制度改革試點。

（四）綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管互動的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制不斷健全

目前國家層面上的安全管理職責格局是：安全監(jiān)管總局對全國安全生產(chǎn)實施綜合監(jiān)管，并負責煤礦安全監(jiān)察和非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等無主管部門行業(yè)領域的安全監(jiān)管工作；國防科工委、公安部、建設部、交通部、鐵道部、民航總局和國資委等部門，分別負責本系統(tǒng)、本領域的安全工作；質檢總局負責鍋爐壓力容器等4類特種設備的安全監(jiān)督檢查；衛(wèi)生部負責職業(yè)病診治工作；勞動和社會保障部負責工傷保險管理，同時保留了兒童、婦女的勞動保護工作職能；到2006年底，各�。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團、各市（地）、以及92%的縣（市），已建立專門的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構；全國有9個省市、156個市地和1197個縣，建立了安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍。全國共有監(jiān)管人員約5.5萬人。“政府統(tǒng)一領導，部門依法監(jiān)督，企業(yè)全面負責，群眾監(jiān)督參與，社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局，以及“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全生產(chǎn)工作責任體系，已經(jīng)形成并逐步完善。

在安全生產(chǎn)應急管理體系建設方面，成立了國家安全生產(chǎn)應急救援指揮中心，全國有17個�。▍^(qū)、市）建立了專門機構。在目前國家發(fā)布的25個應急專項預案中，安全生產(chǎn)預案為9個，占36％；在80個部門預案中，安全生產(chǎn)預案為22個，占27.5%。各�。▍^(qū)、市）都制定發(fā)布了安全生產(chǎn)應急預案。中央企業(yè)預案覆蓋率已經(jīng)達到100％。正在抓緊建設26個礦山、20個危險化學品國家級救援基地；消防、海上搜救、鐵路、民航、電力、核工業(yè)等救援基地和救護隊伍建設進一步得到加強�！敖y(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效”的安全生產(chǎn)應急救援工作機制正在形成。2006年救援礦山事故2614起，1255人經(jīng)搶救生還；海上搜救1620次，成功救助16753人。

（五）安全生產(chǎn)呈現(xiàn)總體穩(wěn)定、趨于好轉的發(fā)展趨勢

繼2003年出現(xiàn)事故總量下降的“拐點”之后（下降1.9%），2004年、2005年分別下降0.2%和7.1%。2006年在國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展、能源原材料和交通運輸市場需求旺盛、持續(xù)增長的情況下，安全生產(chǎn)狀況繼續(xù)趨穩(wěn)趨好。事故總量有較大幅度下降。­全年共發(fā)生各類事故627158起，同比下降12.6％；死亡112822人，減少14267人，下降11.2%。億元GDP生產(chǎn)事故死亡率為0.558、下降20.3%；工礦商貿十萬就業(yè)人員事故死亡率為3.33、下降13.5％ 。重特大和特別重大事故明顯減少。3－9人重大事故的起數(shù)和死亡人數(shù)分別下降9.6%和7.6%;10人以上事故分別下降30.1%和49%，其中30人以上特別重大事故分別下降58.8%和78%。沒有發(fā)生百人以上事故 。煤礦等重點行業(yè)領域安全生產(chǎn)狀況有了改善。煤礦事故起數(shù)下降10.9％，死亡減少1192人、下降20.1%。煤礦百萬噸死亡率2.041，下降27.4％。道路交通事故死亡減少9283人、下降9.4%，萬車死亡率為6.2、下降18.4％。鐵路、建筑施工、金屬和非金屬礦山、火災、水上交通、漁業(yè)船舶、農(nóng)業(yè)機械等事故，也都有幅度不等的下降。大多數(shù)地區(qū)安全生產(chǎn)得到加強，安全形勢相對好轉。32個省級統(tǒng)計單位中，有31個單位事故下降。河北、海南、新疆、遼寧、吉林、寧夏和貴州7省區(qū)事故死亡人數(shù)同比下降15％以上。

（六）用兩分法、兩點論看形勢，增強緊迫感

一個時期來的安全生產(chǎn)工作雖然取得了較好成績，但與黨中央、國務院的要求和全國人民的期望相比，仍然存在著較大差距，形勢依然嚴峻。主要表現(xiàn)為：事故總量仍然偏大，反映我國安全生產(chǎn)水平的一些相對指標還比較落后。一些行業(yè)領域事故多發(fā)、頻發(fā)的現(xiàn)狀尚未從根本上得到扭轉，危險化學品、煙花爆竹事故死亡人數(shù)分別上升16.2％和24.3％；煤礦、建筑施工等工礦商貿企業(yè)一次死亡3－9人的重大事故起數(shù)和死亡人數(shù)上升。一些地區(qū)安全狀況還不穩(wěn)定，某些時段事故反彈。一些省區(qū)重大事故、特大事故上升。2006年10、11兩個月，一些省市非法違法現(xiàn)象回潮、抬頭，相繼發(fā)生多起特大、特別重大煤礦和道路交通等事故，造成局部性、階段性被動。

當前安全生產(chǎn)領域的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，概括起來：

------ 部分企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任不落實。一些小煤礦、小礦山、小化工、煙花爆竹小作坊、建筑施工包工隊、交通運輸單位和個體等，非法違法生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象突出、管理混亂，甚至無視監(jiān)管；一些國有重點煤礦等大型企業(yè)基礎薄弱，管理滑坡。在市場需求旺盛的情況下，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位忽視安全，盲目追求產(chǎn)量效益，工礦企業(yè)超能力、超強度、超定員生產(chǎn)，交通運輸企業(yè)超載、超限、超負荷運營的現(xiàn)象增多。

------ 一些地方安全生產(chǎn)工作力度存在層層衰減問題。政府安全生產(chǎn)工作的執(zhí)行力、公信力，在少數(shù)地方有逐級弱化的現(xiàn)象。個別工作人員對煤礦整頓關閉以及國家和上級政府已經(jīng)作出的決策，認識上有差距，行動上消極，“上有政策、下有對策”；個別人員甚至失職瀆職、以權謀私，充當非法違法行為的保護傘。一些地方的安全監(jiān)管機構尚不健全，職責不清晰，力量不足，基礎薄弱。經(jīng)過近年來的努力，“執(zhí)法不嚴、工作不實”問題得到一定程度的解決，但是仍然存在。面對艱苦繁重的任務，畏難情緒有所滋生。

------ 影響安全生產(chǎn)的諸多深層次問題尚未解決。國家宏觀調控雖然作用巨大，但調整產(chǎn)業(yè)結構、改變粗放型經(jīng)濟增長方式、加大安全生產(chǎn)投入等，其效果的顯現(xiàn)需要有一個過程。影響制約安全生產(chǎn)的一些問題，特別是那些深層次、歷史性問題，很難在短期內根本解決。國家和地方政府制定采取的一系列標本兼治、重在治本之策，要貫徹落實見到明顯成效，尚需付出持續(xù)不懈的努力�？偟目�，目前安全生產(chǎn)的基礎仍然比較薄弱，防范抵御事故災害的能力還比較脆弱。此外，固定資產(chǎn)投資增長過快，能源原材料和交通運輸市場需求旺盛，也加大了安全生產(chǎn)的壓力。

綜上所述，我國目前正處在工業(yè)化加速發(fā)展階段，處在生產(chǎn)安全事故的“易發(fā)期”。現(xiàn)階段我國的安全生產(chǎn)，突出表現(xiàn)為總體穩(wěn)定、趨于好轉的發(fā)展態(tài)勢與依然嚴峻的現(xiàn)狀并存。在對安全生產(chǎn)形勢的分析判斷上，我們要堅持兩分法、兩點論，既要看到事物總體發(fā)展趨穩(wěn)、趨好的一面，又要看到發(fā)展過程中階段性、局部性問題以及潛在危機。

一方面要看到成績，認清在黨和國家領導下安全生產(chǎn)工作不斷加強的必然趨勢，堅定推動和實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會安全發(fā)展的信念，進一步增強做好安全生產(chǎn)工作的信心。一個時期來的工作實踐表明：只要我們認真學習領會胡錦濤總書記、溫家寶總理關于安全生產(chǎn)的重要講話，堅定地貫徹黨中央、國務院的指示精神，解放思想、實事求是，撲下身子、真抓實干，就一定能夠掌握安全生產(chǎn)工作的主動權、奪取安全生產(chǎn)的較好成績。任何悲觀失望、無所作為的錯誤觀念和思想認識，都是沒有道理、不足為訓的。

另一方面更要看到差距和問題，認清安全生產(chǎn)的長期性、艱巨性和復雜性，進一步增加緊迫感、危機感和責任感。構建社會主義和諧社會和工業(yè)化進程中的安全生產(chǎn)，既是一項緊迫現(xiàn)實的工作，又是一項長期艱巨的歷史任務。全民安全意識的增強，企業(yè)和公共安全基礎條件的徹底改善，重特大事故的有效遏制，重點行業(yè)領域以及全國安全生產(chǎn)狀況的根本好轉，都要經(jīng)過一個持續(xù)努力、循序漸進的過程。必須堅決防止和糾正盲目樂觀、麻痹松懈等不健康情緒，警示高懸、警鐘長鳴，居安思危、言危思進，更加認真扎實地做好下一步的工作 。  

二、國外情況和我國安全生產(chǎn)發(fā)展前景

（一）安全生產(chǎn)是工業(yè)化過程中必然遇到的問題

根據(jù)國際勞工組織的報告，目前全世界就業(yè)總人數(shù)為27億人，每年因職業(yè)事故造成的死亡人數(shù)約21萬人（指勞動者工傷事故死亡人數(shù)，不包括交通事故和職業(yè)病死亡），由職業(yè)事故和職業(yè)危害引發(fā)的財產(chǎn)損失、賠償、工作日損失、生產(chǎn)中斷、培訓和再培訓、醫(yī)療費用等損失，約占全球國內生產(chǎn)總值的4%。

世界各國既采用事故死亡人數(shù)的絕對指標，也采用反映事故死亡人數(shù)與經(jīng)濟發(fā)展關系的相對性指標，如從業(yè)人員10萬人事故死亡率、單位國內生產(chǎn)總值事故死亡率、百萬工時事故死亡率，以及道路交通萬車死亡率、煤炭百萬噸死亡率等，來反映國家地區(qū)或某些行業(yè)領域的安全狀況。如果這些指標居高不下，則意味著為經(jīng)濟發(fā)展付出了高昂的生命代價。

從業(yè)人員10萬人死亡率，近20年來世界各國均呈下降趨勢。1990年大部分國家在15左右，2000年平均降至10以下，2002年降至8以下。但是各國情況很不均衡。先進工業(yè)化國家10萬人死亡率普遍較低，目前平均值為4左右，其中英國最低，在1以下；澳大利亞其次，由1992年的7下降到2002年的2；德國居第三位，自1990年的5.1下降到2002年的2.9；美國由1992年的5.3下降到2002年的4.2；日本2002年為4.5。發(fā)展中國家一般在10以上，其中巴西為15左右，非洲等經(jīng)濟相對落后國家則更高。同口徑測算，我國目前為9左右 。

單位國內生產(chǎn)總值事故死亡率，折算為人民幣，英國由1990年0.04降至目前0.02；日本由1990年的0.07降至目前的0.05；美國、澳大利亞、法國均在0.04-0.06之間。發(fā)展中國家則普遍較高，韓國目前為0.6，我國2004年為0.86，2005年為0.7，2006年為0.558 。

采礦業(yè)、建筑業(yè)和運輸業(yè)是各國生產(chǎn)安全事故死亡較多的行業(yè)領域，約占全部事故死亡的50－60%。因此產(chǎn)業(yè)結構的調整優(yōu)化，對降低事故死亡起著重要作用。先進工業(yè)化國家已普遍形成了服務業(yè)比重很高、工業(yè)和制造業(yè)比重其次、農(nóng)業(yè)比重很低（平均約占5%）、高風險行業(yè)從業(yè)人員較少的產(chǎn)業(yè)格局。2001年美國采礦、建筑和運輸業(yè)等行業(yè)的從業(yè)人數(shù)，僅占總從業(yè)人數(shù)的15.4%，盡管這3個行業(yè)的10萬人死亡率分別為24、12和11，遠高于其它行業(yè)，但由于服務和金融等低危險性行業(yè)就業(yè)人數(shù)占較高比重，使得總的10萬人死亡率較低，平均為4.2。

（二）先進工業(yè)化國家普遍經(jīng)歷了從事故多發(fā)到逐步穩(wěn)定、下降的發(fā)展周期

研究表明，安全狀況相對于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，呈非對稱拋物線函數(shù)關系，大致可劃分為4個階段：一是工業(yè)化初級階段，工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，生產(chǎn)安全事故多發(fā)；二是工業(yè)化中級階段，生產(chǎn)安全事故達到高峰并逐步得到控制；三是工業(yè)化高級階段，生產(chǎn)安全事故快速下降；四是后工業(yè)化時代，事故穩(wěn)中有降，死亡人數(shù)很少。

日本1948－1960年處于工業(yè)化初級階段，人均國內生產(chǎn)總值從300美元增到1420美元，年均增長15.5%，事故也急劇增加，13年間職業(yè)事故死亡率增長了146.1%。1961-1968年處于工業(yè)化中級階段，人均國內生產(chǎn)總值從1420美元增加到5925美元，事故高發(fā)勢頭得到一定控制，但在工業(yè)、制造業(yè)就業(yè)人口僅5000萬人左右的情況下，職業(yè)事故死亡人數(shù)仍在6000人左右的高位波動。1969-1984年進入工業(yè)化高級階段，事故死亡人數(shù)大幅度下降到2635人，平均每年減少5.2%。之后，日本進入后工業(yè)化時代，事故死亡人數(shù)保持平穩(wěn)下降趨勢，2002年為1689人。

美國是產(chǎn)煤大國，煤炭賦存和開采條件較好，51％為露天礦，但其煤炭工業(yè)也經(jīng)歷了事故多發(fā)階段。1900-1907年美國國內生產(chǎn)總值增長36%，煤礦事故死亡人數(shù)也從1489人猛增至3242人，1907年百萬噸死亡率高達8.37。1900-1910年的10年間發(fā)生了10起1次死亡百人以上事故， 1908-1930年國內生產(chǎn)總值增長88%，煤礦事故死亡人數(shù)減少到1930年的2063人，煤炭百萬噸死亡率降至3.56，事故逐步得到控制并開始下降。1931-1960年國內生產(chǎn)總值增長216%，安全生產(chǎn)狀況也明顯好轉，到1960年煤礦死亡420人，煤炭百萬噸死亡率為0.95。1970年后事故繼續(xù)減少，但1972年發(fā)生了1起死亡125人的煤礦事故。美國目前年產(chǎn)煤10億噸左右，死亡約30人，百萬噸死亡率0.03。

英國、德國、法國等工業(yè)化國家的安全生產(chǎn)，也都經(jīng)歷了從事故多發(fā)，到下降和趨于穩(wěn)定的過程。

作為發(fā)展中國家的巴西，上世紀60年代以后是其經(jīng)濟快速增長期和調整穩(wěn)定期，10萬人死亡率在經(jīng)歷了20多年的波動后，1992年后開始出現(xiàn)下降趨勢 。

安全生產(chǎn)的這種階段性特點，揭示了安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平之間的內在聯(lián)系。當人均國內生產(chǎn)總值處于快速增長的特定區(qū)間時，生產(chǎn)安全事故也相應地較快上升，并在一個時期內處于高位波動狀態(tài)，我們把這個階段稱為生產(chǎn)安全事故的“易發(fā)期”。所謂“易發(fā)”，是指潛在的不安全因素較多。這個期間，一方面經(jīng)濟快速發(fā)展，社會生產(chǎn)活動和交通運輸規(guī)模急劇擴大；另一方面安全法制尚不健全，政府安全監(jiān)管機制不盡完善，科技和生產(chǎn)力水平較低，企業(yè)和公共安全基礎仍然比較薄弱，教育與培訓相對滯后，這些因素都容易導致事故多發(fā)。

依據(jù)世界銀行關于經(jīng)濟發(fā)展水平的劃分標準，有關機構選擇27個國家、14項經(jīng)濟社會發(fā)展指標進行了綜合分析，發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)除了與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結構相關外，還與國家安全監(jiān)管體制、安全法制建設、科技投入水平、社會福利制度、教育普及程度、安全文化等因素密切相關，因此“易發(fā)”并不必然等于事故高發(fā)、頻發(fā)。事實上，各國“易發(fā)期”所處的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)間、經(jīng)歷的時間跨度也不盡相同：美國、英國處于人均1000－3000美元之間，時間跨度分別為60年（1900-1960）和70年（1880－1950）；戰(zhàn)后新興的工業(yè)化國家日本的“易發(fā)期”則處于1000－6000美元之間，時間跨度也縮短為26年（1948－1974）。

（三）建國以來我國安全生產(chǎn)呈現(xiàn)出的一些規(guī)律特點

建國57年來，我國安全生產(chǎn)在曲折中發(fā)展，大致經(jīng)歷了四個事故高峰期（1958－1961、1971－1973、1996－1998、2001－2002） 。通過對各個時期、各個階段事故傷亡統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析，可以發(fā)現(xiàn)：

一是事故總量隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大而上升。從大致走勢看，建國以來事故死亡人數(shù)呈上升態(tài)勢。值得注意的是2003年出現(xiàn)了“拐點”，當年在國內生產(chǎn)總值持續(xù)增長背景下，事故死亡人數(shù)開始下降。從事故死亡指數(shù)曲線分析，1953-1976年波動幅度較大，1978年后波動幅度相對較小,死亡人數(shù)指數(shù)波動幅度與GDP增長率的變化具有統(tǒng)計學關系，改革開放以來比較穩(wěn)定的經(jīng)濟社會環(huán)境，為安全生產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

二是反映事故死亡人數(shù)與經(jīng)濟活動關系的一些相對性指標持續(xù)下降。煤炭百萬噸死亡率和道路交通萬車死亡率以及工礦企業(yè)從業(yè)人員10萬人死亡率，呈逐年下降趨勢。這表明隨著安全法制的健全和政府監(jiān)管力度的加大，我國安全生產(chǎn)確實在不斷地加強和改進。

三是特別重大發(fā)生頻率呈增加態(tài)勢。這種現(xiàn)象表明，隨著生產(chǎn)規(guī)模擴大、生產(chǎn)集中化程度提高、城市化進程加快、交通運輸增加等，發(fā)生群死群傷重特大事故的幾率隨之增加；而勞動生產(chǎn)率低下，規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營秩序尚未建立健全，也加大了重特大事故風險。防范遏制重特大事故，是當前和今后一個時期我國安全生產(chǎn)工作的重點任務。

（四）我國安全生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃和奮斗目標

2004年初國務院作出的《關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》，明確了我國安全生產(chǎn)的中長期奮斗目標：第一階段：到2007年即本屆政府任期內，建立起較為完善的安全監(jiān)管體系，全國安全生產(chǎn)狀況穩(wěn)定好轉，重點行業(yè)和領域事故多發(fā)狀況得到扭轉，工礦企業(yè)事故死亡人數(shù)、煤礦百萬噸死亡率、道路交通萬車死亡率等指標均有一定幅度的下降。第二階段：到2010年即“十一五”規(guī)劃完成之際，初步形成規(guī)范完善的安全生產(chǎn)法治秩序，全國安全生產(chǎn)狀況明顯好轉，重特大事故得到有效遏制，各類生產(chǎn)安全事故和死亡人數(shù)有較大幅度的下降。第三階段：到2020年即全面建成小康社會之時，實現(xiàn)全國安全生產(chǎn)狀況的根本性好轉，億元國內生產(chǎn)總值事故死亡率、十萬人事故死亡率等指標，達到或接近世界中等發(fā)達國家水平。

依據(jù)十六屆五中全會《建議》提出的“十一五”期間要使安全生產(chǎn)狀況進一步好轉的奮斗目標，十屆全國人大四次會議通過的規(guī)劃綱要把安全生產(chǎn)列為專節(jié)，規(guī)劃“十一五”期間億元國內生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率降低35％，工礦商貿企業(yè)十萬從業(yè)人員生產(chǎn)安全事故死亡率降低25％。目前這兩個指標和道路交通萬車死亡率、百萬噸煤炭死亡率，已列入國家統(tǒng)計指標體系和統(tǒng)計公報。

鑒于煤礦瓦斯事故多發(fā)、小煤礦非法違法問題嚴重，2005年8月全國人大常委會提出、國務院確定了煤礦安全工作兩個階段性目標：即力爭用兩年左右的時間，使煤礦重特大瓦斯爆炸事故有較大幅度的下降；爭取用三年左右的時間，解決小煤礦問題。

上述目標，體現(xiàn)了黨和政府加強安全生產(chǎn)工作、實現(xiàn)安全生產(chǎn)狀況根本好轉的堅強決心和堅定信心，反映了經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求和全黨、全國人民的迫切愿望。

（五）做好安全生產(chǎn)工作的有利因素

當前安全生產(chǎn)工作既面臨著經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展、市場需求旺盛、企業(yè)超產(chǎn)沖動強烈、基礎仍然比較薄弱等嚴峻挑戰(zhàn)，同時有利因素也很多。一是黨中央、國務院高度重視，以“安全發(fā)展”為核心的安全生產(chǎn)理論體系和以12項治本之策為內容的安全生產(chǎn)政策措施體系初步形成。二是隨著宏觀調控的加強，經(jīng)濟增長質量將進一步提高，固定資產(chǎn)投資增長、能源消耗上升將得到有效控制，安全生產(chǎn)的環(huán)境將進一步改善。三是全黨全社會高度關注，形成了良好的輿論氛圍，地方黨委、政府和各部門高度重視，形成了強大合力。四是企業(yè)安全生產(chǎn)自覺性不斷得到增強，多項經(jīng)濟政策逐步落實，帶動企業(yè)安全技術改造，煤礦等高危行業(yè)安全基礎條件得到改善，安全管理有所加強。

還要看到，我國安全生產(chǎn)具有政治、制度優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢。各級黨組織的高度重視和堅強領導，為加強安全生產(chǎn)工作提供了強有力政治保證和思想保證；充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，可以集中力量、集結各類資源辦大事，攻克安全生產(chǎn)領域的重點、難點問題；通過借鑒先進工業(yè)化國家的經(jīng)驗教訓，可以取長補短、后來居上；通過總結我們自己的實踐，可以更好地認識把握安全生產(chǎn)規(guī)律。目前我們在安全法制、體制、機制、責任制、安全文化建設等方面，已經(jīng)探索和積累了許多經(jīng)驗。相繼發(fā)生的一些重特大事故，用生命和鮮血換來的慘痛教訓，更顯珍貴，促使我們深刻反省，從制度、管理、技術等方面采取措施加強和改進安全工作。

當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展正站在新的歷史起點上，安全生產(chǎn)工作挑戰(zhàn)與機遇并存。相信只要我們堅持黨的領導，依靠各級黨委政府，依靠人民群眾，依靠企業(yè)，黨和國家提出和安全生產(chǎn)工作中長期目標就一定能夠實現(xiàn)；發(fā)達國家工業(yè)化進程中所普遍經(jīng)歷的安全生產(chǎn)周期，也是可以縮短的。

三、加強安全生產(chǎn)工作的對策措施

我國是一個發(fā)展中大國，安全生產(chǎn)攤子大、任務重。煤礦整頓關閉第一階段全國關閉了5931處煤礦；2006年關閉17578處金屬和非金屬礦山，1693個�；�品生產(chǎn)企業(yè)，1165個煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)，撤銷了1877戶建筑企業(yè)的施工資質、停止了14211個無證單位的施工。到2006年底，全國仍有各類煤礦約1.9萬處，非煤礦山9.74萬處，�；�品生產(chǎn)企業(yè)2.1萬家，煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)5800家,建筑施工企業(yè)7.17萬家。全國各類機動車保有量1.44億輛。加油站7萬多座，鐵路與公路交叉道口1.44萬處。每天民航起落飛機1萬多架次，內河和海上飄泊行駛大小船只150多萬艘 。安全工作要做到萬無一失、幾萬無一失，任務重、難度大。同時，我國又是一個正處在工業(yè)化發(fā)展過程中的國家，生產(chǎn)力水平較低，安全生產(chǎn)基礎薄弱，與先進國家相比差距大。必須從國情和安全領域的實際出發(fā)，有針對性地采取對策措施。

2007年是全面落實科學發(fā)展觀、加快構建社會主義和諧社會、保持國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的關鍵一年。也是安全生產(chǎn)工作的“落實年”和“攻堅年”。落實年：就是要在抓落實上繼續(xù)狠下功夫，把胡錦濤總書記、溫家寶總理關于安全生產(chǎn)的一系列重要講話精神，把近年來黨中央、國務院在安全生產(chǎn)工作上已經(jīng)做出的決策部署，已經(jīng)明確的方針原則，已經(jīng)出臺的政策措施，真正落到實處、見到實效。攻堅年：就是要深化煤礦瓦斯治理和整頓關閉兩個攻堅戰(zhàn)，深入開展各個重點行業(yè)領域的安全專項整治，加快解決煤礦安全生產(chǎn)“第一殺手”和“重災區(qū)”問題，下決心攻克交通運輸、非煤礦山、危險化學品、建筑施工等重點行業(yè)領域影響安全狀況穩(wěn)定好轉的難點問題。通過努力，堅決遏制重特大事故，繼續(xù)減少事故總量，完成《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》確定的到2007年的目標任務，推動和實現(xiàn)全國安全生產(chǎn)狀況的穩(wěn)定好轉。

穩(wěn)定好轉的基本標志：“穩(wěn)定”，就是要使全國、全年的工作保持一個平穩(wěn)的走勢，不反彈、不回潮；“好轉”，就是各地區(qū)、各個行業(yè)領域的安全生產(chǎn)狀況繼續(xù)向好的方向轉化，各項指標繼續(xù)下降。一是絕對指標。全國生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)要在2006年的基礎上下降1.3%，一次死亡3－9人的重大事故比2006年下降3％；一次死亡10人以上的事故下降3％。其中煤礦、非煤礦山、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹和鐵路交通事故死亡人數(shù)下降2％，道路交通事故死亡人數(shù)下降1.2%，水上交通、農(nóng)業(yè)機械、漁業(yè)船舶事故死亡人數(shù)下降1％，火災事故力爭下降。二是相對指標。億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率要降到0.51，下降8.6%；工礦商貿十萬就業(yè)人員生產(chǎn)安全事故死亡率降到3.17，下降4.8%；道路交通萬車死亡率降到5.7，下降8.1%；煤礦百萬噸死亡率1.923，下降5.8%。

在對待2007年的安全生產(chǎn)工作目標任務上，既要注意防止盲目樂觀、麻痹松懈；又要注意防止畏難厭戰(zhàn)、止步不前。一方面要看到，2006年事故下降幅度較大，加上經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展、安全生產(chǎn)的壓力加大，在這個基礎上繼續(xù)下降確有一定難度，需要艱苦努力、扎實工作；另一方面又要認識到，事故總量和各項指標保持一定的下降幅度，是推動和實現(xiàn)“安全發(fā)展”的必然要求，是安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉的基本標志，各種因素都決定了安全生產(chǎn)工作只能前進、不能后退，也不能滿足現(xiàn)狀、固步自封。

為完成2007年的目標任務，進一步加強安全生產(chǎn)，將采取以下8個方面的對策措施：

（一）唱響“安全發(fā)展”，用“安全發(fā)展”指導原則統(tǒng)領安全生產(chǎn)工作

“安全發(fā)展”指導原則的確立，為加強安全生產(chǎn)奠定了思想和理論基礎，提供了強大動力。2006年以及一個時期來安全生產(chǎn)工作能夠取得較好成效，最重要的就是通過深入學習貫徹胡錦濤總書記、溫家寶總理的重要講話，加深了對黨的十六屆五中全會確立的安全發(fā)展指導原則的認識，初步形成了以“安全發(fā)展”為核心的安全生產(chǎn)理論體系，用“安全發(fā)展”來統(tǒng)一思想、凝聚共識，把握規(guī)律、指導實踐，有力地推動了工作。

用“安全發(fā)展”統(tǒng)領安全生產(chǎn)工作的全局，重在抓好以下4個環(huán)節(jié)：

一是要繼續(xù)深入學習貫徹中央領導同志關于安全生產(chǎn)的重要講話，充分認識安全生產(chǎn)的重要性，進一步增強踐行“安全發(fā)展”科學理念的自覺性，把安全生產(chǎn)作為落實科學發(fā)展觀的重要任務，作為構建社會主義和諧社會的重要著力點和切入點之一，真正納入社會主義現(xiàn)代化建設和經(jīng)濟社會發(fā)展的總體布局，擺到黨委和政府工作的重要位置上來，主要領導要繼續(xù)親自動手抓。

二是要進一步完善以“安全發(fā)展”為核心的安全生產(chǎn)理論體系，自覺用科學理論指導安全生產(chǎn)工作實踐，提高各級干部領導和組織開展安全生產(chǎn)工作的能力，減少盲目性，增強主動性和工作的實效性；把安全發(fā)展的必然趨勢和安全生產(chǎn)的普遍規(guī)律與本地區(qū)、本單位的實際緊密結合起來，有針對性地采取措施，創(chuàng)造性地抓工作，使安全生產(chǎn)工作不再僅僅停留在口頭上、會議上和文件中，而真正落到實處。

三是要加大宣傳力度，用“安全發(fā)展”凝聚共識，動員全黨全社會繼續(xù)高度關注、積極支持、廣泛參與、共同監(jiān)督安全生產(chǎn)工作。加強安全文化陣地建設，發(fā)揮主流媒體的作用。以“綜合治理、保障平安”為主題，組織開展好第六個全國“安全生產(chǎn)月”和“萬里行”活動，推動“安全發(fā)展”的科學理念以及安全法律知識、安全常識進企業(yè)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)，為增強全體社會成員的安全意識，調動上下各方的積極性，為加強安全生產(chǎn)創(chuàng)造更加有利的社會輿論氛圍。

四是要認真實施安全發(fā)展規(guī)劃，抓緊落實規(guī)劃已確定的目標任務和重大項目。國家“十一五”規(guī)劃綱要和《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》頒布實施以后，各地區(qū)、行業(yè)和重點企業(yè)的“十一五”規(guī)劃以及改革發(fā)展規(guī)劃，也都紛紛設立了安全生產(chǎn)專節(jié)或者專篇，明確了與國家規(guī)劃相一致的指標和目標，做到有目標、有項目、有資金、有措施、有支撐體系。個別億元GDP事故死亡率、工礦商貿十萬就業(yè)人員事故死亡率等指標尚未納入規(guī)劃的省份，正在抓住目前地方召開人代會和規(guī)劃中期調整的機會，予以補充完善。目前已經(jīng)進入“十一五”第二個年頭，列入規(guī)劃的主要災害治理、支撐保障體系建設、科技攻關等重點工程和重大項目，要抓緊啟動。

（二）采取有力措施，推動政府行政首長和企業(yè)法定代表人兩個負責制落實到位

兩個主體、兩個負責制相輔相成，共同構成現(xiàn)階段我國安全生產(chǎn)工作基本責任制度。兩個主體能否強化，兩個負責制能否落實到位，直接決定著一個地方或單位安全生產(chǎn)的實際成效。

從政府的角度講，各級政府是本行政區(qū)域內各類企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主體，政府主要領導是安全生產(chǎn)的第一責任人。發(fā)展經(jīng)濟是政績，安全生產(chǎn)也是政績。必須把安全生產(chǎn)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，建立健全各級領導安全生產(chǎn)責任制和安全生產(chǎn)控制考核指標體系，納入政績業(yè)績考核，逐級抓好落實；要對管轄范圍內各類企業(yè)安全生產(chǎn)實施監(jiān)管，重大隱患要胸中有數(shù)，重大問題要親自動手抓，確保一方平安。各級安全監(jiān)管監(jiān)察機構、行業(yè)管理等部門是政府監(jiān)管主體的組成部分，必須認真貫徹各級黨委、政府安全生產(chǎn)工作部署，堅持從嚴執(zhí)法、公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，盡職盡責，任勞任怨，徹底解決“執(zhí)法不嚴、工作不實”問題，切實履行好監(jiān)管監(jiān)察、行業(yè)管理等職責。

從企業(yè)的角度來說，直接掌握生產(chǎn)經(jīng)營決策權的法定代表人是安全生產(chǎn)第一責任人，必須對本單位的安全生產(chǎn)負總責，自覺接受政府的依法監(jiān)管、行業(yè)部門的有效指導和社會的廣泛監(jiān)督，確保黨和國家安全生產(chǎn)方針政策、法律法令在本企業(yè)的貫徹落實。企業(yè)領導人和經(jīng)營者要依法依規(guī)，自覺保證和增加安全投入，改善安全條件，加強改進安全基礎管理，搞好安全教育培訓，排查和治理隱患，創(chuàng)建本質安全型企業(yè)。堅決糾正忽視安全、放松管理的錯誤傾向，切實保障從業(yè)人員的生命安全和健康權益。

下一步在推動兩個負責制落實到位上：一是堅持和完善安全生產(chǎn)控制考核指標體系，加強考核，建立激勵約束機制。近年來實行的安全生產(chǎn)控制考核指標，對強化地方政府安全責任、調動各級干部抓安全工作的積極性，很有作用。這個指標的核心在于“控制”，實質在于防止和減少傷亡事故。把事故死亡控制到最可能低的范圍內。下達控制考核指標，體現(xiàn)了實事求是的科學態(tài)度，必須堅持和完善。國務院安委會已經(jīng)下達了2007年的控制考核指標，要盡快分解落實到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點企業(yè)，落實到各級干部和企業(yè)負責人頭上，納入政績業(yè)績考核。二是要加強對重點地區(qū)、重點企業(yè)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查，對查出的隱患和問題實行問責，情節(jié)惡劣、后果嚴重的，以及拖著不辦、遲遲不落實整改措施的，要嚴肅追究有關領導的責任，不能姑息遷就、含糊過關，一查了之、屢查屢犯。三是要加強對各級干部和企業(yè)負責人的安全生產(chǎn)教育培訓，繼續(xù)舉辦市縣長、企業(yè)主要負責人和安全監(jiān)管監(jiān)察局長培訓班。地方政府換屆之后新分管安全工作的同志，都要接受安全培訓，明了黨和國家安全生產(chǎn)方針政策、法律法規(guī)，掌握安全防范、應急處置、事故查處和責任追究等方面的基本知識。四是完善對企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督制約機制。安全生產(chǎn)不能單純依靠企業(yè)家的自覺自愿，必須多管齊下。胡錦濤總書記在中央經(jīng)濟作會議上，總結了貫徹科學發(fā)展觀的體會，講了六個必須，第五點就是必須必須進一步加強企業(yè)激勵約束機制。既要企業(yè)建立安全誠信機制，又需要政府依法監(jiān)管、行業(yè)有效指導和社會廣泛監(jiān)督，任何一個環(huán)節(jié)都不可或缺。各級安全監(jiān)管監(jiān)察機構要與企業(yè)建立更加密切的聯(lián)系，提高監(jiān)管的針對性和實效性。各重點行業(yè)領域都要就加強企業(yè)安全生產(chǎn)基礎管理，研究制定規(guī)范性指導意見。要著手對企業(yè)開展安全誠信評價，建立安全誠信體系。

（三）堅持依法治安、重典治亂，建立規(guī)范完善的安全生產(chǎn)法治秩序

一是繼續(xù)抓好立法修法，實施嚴刑峻法，嚴密羅織安全法網(wǎng)。我國《刑法》第131－139條規(guī)定，安全事故責任刑罰最多判七年，執(zhí)行中還可能減緩或保外，很難起到震懾作用。鑒于此，全國人大常委會2006年6月通過了《刑法》修正案（六），將安全生產(chǎn)事故責任罪的刑期由七年以下修改為五年以上，增設了不報、謊報事故罪。考慮到一些事故的性質惡劣、民憤極大，因此我們建議對相關條款進一步做出可以數(shù)罪并罰的司法解釋，切實加大對安全生產(chǎn)違法犯罪的懲處力度。這一建議得到了國家立法機關的支持和贊同。此外，《安全生產(chǎn)法》以及《礦山安全法》、《煤炭法》等法律中的部分內容，也需要進行修改。中紀委、監(jiān)察部會同安監(jiān)總局，已經(jīng)制定發(fā)布了《安全生產(chǎn)領域違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》，黨紀處分的暫行規(guī)定也即將發(fā)布。

二是在法律的貫徹執(zhí)行上動真從嚴，維護政府安全生產(chǎn)工作的執(zhí)行力和公信力。法之有威，在于“法之必行”。社會上對安全生產(chǎn)工作有一些批評，認為失之于寬、失之于軟；一些地方政府安全生產(chǎn)執(zhí)行力、公信力不足，說了不算，貫徹不下去，落實不了。這種情況，與現(xiàn)行安全法律法規(guī)尚不健全有關系，但主要的還是監(jiān)管、執(zhí)法主體履行職責不到位。中紀委、高檢院、高法院、監(jiān)察部、司法部和安監(jiān)總局，對10省市近兩年特大、特別重大事故黨紀政紀和刑事責任追究的落實情況，進行了專項督查，發(fā)現(xiàn)一些地方確實存在著避重就輕、敷衍了事等現(xiàn)象。為此必須堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，堅決維護人民的利益、法律的尊嚴和政府的權威。不僅要嚴懲事故直接責任者，同時還要嚴肅查處事故背后的腐敗現(xiàn)象和失職瀆職行為。對不能認真履行執(zhí)法職責的部門和人員，要以行政“不作為”嚴肅追究其責任。

三是堅持和完善地方黨委政府統(tǒng)一領導、各部門共同參與的聯(lián)合執(zhí)法機制。這是扭轉當前安全執(zhí)法不力的一條有效措施，是我國安全生產(chǎn)工作一個特色。在2005年開始的煤礦整頓關閉工作中，五部委局聯(lián)合下發(fā)了《關于嚴厲打擊煤礦違法生產(chǎn)活動的通知》，探索建立了聯(lián)合執(zhí)法工作制度：地方政府一旦作出礦井關閉決定，相關部門必須立即吊銷其采礦許可證、生產(chǎn)許可證、礦長資格證書、安全生產(chǎn)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照等各種證照，公安部門停止供應火工品，電力部門停止供電，對抗拒執(zhí)法的予以嚴厲懲處。實踐表明，聯(lián)合執(zhí)法符合國情和現(xiàn)階段行政、司法等資源配置現(xiàn)狀，可以有效打擊非法違法行為。下一步，要把聯(lián)合執(zhí)法推廣到各個重點行業(yè)領域的專項整治和安全監(jiān)管中去。

四是把安全標準作為安全生產(chǎn)法制建設的重要一環(huán)來抓。先進工業(yè)化國家普遍重視標準工作。德國每年大約制定修訂1500個標準。相比之下，我們這方面的工作比較落后。目前煤炭、化工、建材、輕工、石油等12個行業(yè)共有各種標準29698個，涉及安全生產(chǎn)的標準為1154個，其中52％為1990年之前所制定，2001年之后制定和修改的僅占9.8%�，F(xiàn)存標準中，有的已經(jīng)十數(shù)年甚至數(shù)十年沒有修訂，與安全生產(chǎn)實際相脫節(jié)，形同虛設。2006年我們成立了全國安全生產(chǎn)標準化技術委員會以及煤礦安全、非煤礦山安全、化學品安全、煙花爆竹安全、粉塵防爆、涂裝作業(yè)和防塵防毒七個分會，以高危行業(yè)急需的標準為重點，爭取每年制定修訂100－150部安全標準，經(jīng)過努力，在高危行業(yè)建立比較完善的安全生產(chǎn)標準體系。

（四）實施科技興安戰(zhàn)略，用科技創(chuàng)新引領和支撐安全發(fā)展

英國、美國、德國、日本、法國、俄羅斯等均設有國家級的安全技術研發(fā)機構，在組織開展安全生產(chǎn)基礎理論研究、重大科研項目攻關、推廣先進適用技術、控制重大災害等方面發(fā)揮了重要作用。美國運用多分支羽狀水平井等先進技術進行瓦斯抽采，把高瓦斯礦井變成低瓦斯礦井，既有效利用了煤層氣這一寶貴資源，也較好解決了煤礦安全生產(chǎn)“第一殺手”問題。西方國家依靠科技進步保障安全生產(chǎn)的經(jīng)驗，值得我們學習借鑒。我國在科技中長期發(fā)展規(guī)劃綱要和“十一五”規(guī)劃綱要中都把公共安全列為重點領域和重大專項。

一是加快安全科技重大項目、重點課題研究攻關。煤礦瓦斯重大事故防控、重大突發(fā)事件應急技術等重大研究項目，已經(jīng)列入國家中長期科技發(fā)展綱要。在非煤礦山、危險化學品和特種工業(yè)設備重大事故災難的監(jiān)測、預警、防治、應急救援技術，高危職業(yè)危害預防技術等方面，也要組織開展重點科技攻關。

二是研發(fā)集成先進技術裝備，為隱患治理和安全技術改造提供技術支撐。推廣先進、適用技術和裝備，建立安全技術示范工程，提升企業(yè)安全生產(chǎn)技術水平；研發(fā)、集成和推廣新工藝、新技術、新設備和新材料，提高企業(yè)安全保障能力。2007年，要以煤礦井下人員定位管理系統(tǒng)、煤礦產(chǎn)量監(jiān)控系統(tǒng)、沖擊地壓連續(xù)監(jiān)測、�；�品及長途客運車輛安全監(jiān)控、建設工程項目系統(tǒng)安全管理等為重點，推廣一批技術成熟、先進適用的科技成果。

三是發(fā)展教育、加強培訓，化解安全專業(yè)人才危機。目前我國安全生產(chǎn)人才缺乏，已經(jīng)到了相當嚴重的程度。以煤炭為例，全國原有15所煤炭院校，除中國礦業(yè)大學之外，1998年之后相繼換了牌子，將原來的采掘工程、通風安全、礦山機電等專業(yè)進行了撤并改造。據(jù)對其中9所原煤炭院校統(tǒng)計，每年到煤炭行業(yè)就業(yè)的不到900人，不及畢業(yè)生總數(shù)的10％。東北地區(qū)一些國有大礦，連續(xù)多年沒有進入煤炭專業(yè)本科畢業(yè)生。為解決這方面問題，教育部、發(fā)改委、財政部會同安監(jiān)總局聯(lián)合下發(fā)了《關于加強煤礦專業(yè)人才培養(yǎng)工作的意見》，實行校企聯(lián)合辦學，對口專招、訂單式培養(yǎng)，設立艱苦專業(yè)獎學金和助學金。2006年12所原煤炭院校招收煤礦主體專業(yè)學生17461人，比2005年多招5192人，增加42％。下一步要穩(wěn)定這些政策，繼續(xù)擴大煤炭院校煤礦主體專業(yè)招生規(guī)模。同時，還要加強安全培訓教育特別是對農(nóng)民工的技能培訓；穩(wěn)定國有企業(yè)“變招工為招生”制度，探索實行小煤礦、小企業(yè)招工進入勞務市場。

（五）繼續(xù)推進安全生產(chǎn)源頭治本、政策治本，抓緊解決影響安全生產(chǎn)的深層次問題

安全生產(chǎn)是經(jīng)濟社會發(fā)展水平和政府社會管理、經(jīng)濟管理能力的綜合反映，影響制約我國安全生產(chǎn)穩(wěn)定好轉的因素也是多方面的。為此必須綜合運用經(jīng)濟政策、法律法規(guī)、科技進步和必要的行政措施，推動安全文化、安全法制、安全責任、安全科技、安全投入等要素落實到位，做到標本兼治、重在治本。

一個時期來的實踐表明，國務院確定的安全生產(chǎn)12項治本之策，符合國情、切合實際，治之有力、行之有效，應予以全面貫徹落實，并使之制度化、常態(tài)化，形成健全完善的安全生產(chǎn)政策體系，實現(xiàn)安全生產(chǎn)的長治久安。

特別是要加大政策治本力度，充分發(fā)揮經(jīng)濟政策的導向作用。

一是要認真貫徹落實已經(jīng)出臺的高危行業(yè)安全費用提取、安全風險抵押等政策。高危行業(yè)安全費用提取政策使煤礦等企業(yè)見到實惠。據(jù)統(tǒng)計，2006年國有重點煤礦平均噸煤提取20元安全費用，按產(chǎn)量11.25億噸計算，則一共提取了225億元。這筆錢一定要用到治理重大隱患、改善安全基礎條件上，不能用于擴大生產(chǎn)規(guī)模，更不能用于發(fā)獎金、辦福利等。安監(jiān)總局將會同相關部門就此組織開展專項督查，存在問題的要立即糾正。

二是要用好國債資金扶持重點煤礦安全技術改造的政策。在積極爭取下，國務院已決定在連續(xù)兩年進行扶持的基礎上，2007年再投入30億元國債資金，繼續(xù)扶持國有重點煤礦補還安全欠帳、治理重大隱患。國家煤監(jiān)局正會同發(fā)改委進行項目篩選，爭取一季度確定下來，二季度開始實施。企業(yè)和地方政府的配套資金也要及早籌措、及時到位。

三是要加快煤炭可持續(xù)發(fā)展政策措施等試點，山西省和和煤炭資源有償使用試點的8省區(qū)，要認真總結經(jīng)驗，完善相關政策，爭取盡快在全國推廣。山西試點的主要內容在于完善資源開發(fā)、建立生態(tài)環(huán)境恢復補償機制。8省區(qū)試點主要在于實行以儲量為基數(shù)、與回采率掛鉤的資源稅費征收辦法，提高采礦業(yè)準入門檻。與國外相比，目前我國的礦產(chǎn)資源稅費征收不僅稅費率過低，平均僅為1.18%；而且以產(chǎn)量為基數(shù)的計征方法不當。不僅造成國家利益受損，而且導致產(chǎn)業(yè)進入門檻過低，亂采濫挖，資源浪費破壞嚴重，安全事故多發(fā)。必須采取新的資源稅費政策，從源頭上解決問題。

四是要探索采取更有利于安全生產(chǎn)的經(jīng)濟政策。如理順煤層氣開發(fā)利用體制機制，落實減免稅收等扶持政策，排除煤層氣發(fā)電上網(wǎng)政策障礙，調動煤礦瓦斯抽采利用的積極性；實行煤炭完全成本政策，嚴格小煤礦稅收征管，提高市場準入門檻；在高危行業(yè)全面推行意外傷害保險；建立合理的煤炭價格形成機制等。在國家政策出臺之前，地方可以先走一步，制定出臺一些地方性政策。近年來各地在實行重獎重罰、提高事故傷亡賠償標準等經(jīng)濟政策上做出了積極探索，希望繼續(xù)從地區(qū)實際出發(fā)，采取更加切實有效的政策措施。

（六）加強安全文化建設，提高全民安全素質，加強社會監(jiān)督

安全文化是安全生產(chǎn)在意識形態(tài)領域和人們思想觀念上的綜合反映，包括了一定社會的安全價值觀、安全判斷標準和安全能力、安全行為方式等。安全文化建設，則是以提高全民安全素質為目標，而組織開展的一系列宣傳疏導、培訓教育活動。當前在安全文化建設上，要做好五件事情：

一是宣傳普及安全法律和安全知識。倡導和樹立“以人為本”的安全價值觀，營造“關愛生命、關注安全”的輿論氛圍，使社會公眾自覺遵法守法，人人做到不傷害自己，不傷害別人，也不被別人傷害。全國范圍內一年要搞一兩次集中活動，形成強大聲勢。

二是強制性進行安全培訓和教育。企業(yè)必須按照《安全生產(chǎn)法》的要求，對企業(yè)主要負責人、安全生產(chǎn)管理人員和從業(yè)人員進行安全培訓；高危行業(yè)從業(yè)人員和特種作業(yè)人員必須經(jīng)培訓和考核合格，并取得相應資格證書后，才能任職和上崗作業(yè)。把安全技能培訓納入農(nóng)民工就業(yè)技能培訓的重要內容。安全教育要從青少年抓起，所有中小學都要開設公共安全知識課。

三是加強對安全生產(chǎn)的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。媒體要宣傳安全生產(chǎn)可信可學的好典型、好經(jīng)驗，揭露安全生產(chǎn)領域各種非法、違法行為，及時曝光重特大事故。各級政府要定期公布安全生產(chǎn)重點工作進展情況，接受群眾和社會監(jiān)督。關閉不具備安全條件企業(yè)要發(fā)布公告。對群眾舉報的重大隱患和事故要徹底核查，舉報屬實的要給予獎勵。

四是發(fā)揮工會等群眾團體的作用，保障勞動者安全健康權益。各類所有制企業(yè)都必須建立健全工會組織。工會要組織職工群眾參與和監(jiān)督企業(yè)安全工作，依法維護自身安全健康權益。職工群眾在發(fā)現(xiàn)安全隱患后，有檢舉揭發(fā)權；在危及安全情況下，有拒絕作業(yè)權；受事故傷害后，有索賠權。

五是建設企業(yè)安全文化。把安全文化落實到企業(yè)兩個文明建設和經(jīng)營管理各個環(huán)節(jié)。推動企業(yè)采用先進的安全管理理念和方法，建立自我約束、持續(xù)改進的安全生產(chǎn)長效機制。

（七）深化煤礦瓦斯治理和整頓關閉兩個攻堅戰(zhàn)，深入開展重點行業(yè)領域安全專項整治

在瓦斯治理工作上，要深入貫徹國務院第81次常務會議確定的7項措施和晉城現(xiàn)場會精神，落實“先抽后采、監(jiān)測監(jiān)控、以風定產(chǎn)”方針，根治瓦斯隱患，實現(xiàn)較大幅度降低重特大瓦斯事故的目標。繼續(xù)強力推進先抽后采，提高抽采和利用率；加強高瓦斯、高突礦井監(jiān)測監(jiān)控，進一步提高低瓦斯礦井監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)安裝率，已安裝的系統(tǒng)要加強運行維護、切實發(fā)揮作用；加大隱患排查治理力度，淘汰落后工藝和設備，開展安全質量標準化活動；加強礦井機電管理，保證供電用電安全，嚴防不規(guī)則停送電、停送風引發(fā)事故。

在整頓關閉工作上，要實施“整頓關閉、整合技改、管理強礦”三步走戰(zhàn)略，認真貫徹落實國務院辦公廳轉發(fā)12部委局的《通知》，提高認識、堅定信心，破除阻力、強力推進，為“三年解決小煤礦問題”打下堅實基礎。繼續(xù)緊緊依靠地方黨委和政府，進一步加大力度、加快進度，按照國辦《通知》明確的16種煤礦，再次確定關閉名單；2006年底已經(jīng)公告的1927個礦井，一季度必須關閉到位，其余應關閉礦井年內要早關快關、爭取主動。嚴格煤炭資源、各類證照、火工品等的監(jiān)管，打擊非法開采，嚴防關而不死、死灰復燃；要規(guī)范煤炭資源整合，防止和糾正以整合為名拖延和逃避關閉，促進煤礦企業(yè)的改造重組；嚴格新建項目安全核準，認真執(zhí)行安全設施“三同時”制度；嚴格礦井生產(chǎn)能力核定，落實煤礦井下定員規(guī)定，防止超強度、超能力、超定員生產(chǎn)。加強對國有煤礦安全基礎管理的指導；積極實施“管理強礦”戰(zhàn)略步驟，抓緊出臺小煤礦安全基礎管理的指導性意見。

切實加強非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹的安全監(jiān)管。嚴格實行采礦許可和非煤礦山安全許可制度，實現(xiàn)源頭治亂；清理整頓化工園區(qū)和化工企業(yè)，堅決關閉取締不具備安全生產(chǎn)條件的小化工，堅決把�；�品事故上升的勢頭壓下來；以傳統(tǒng)產(chǎn)區(qū)和“禁改限”城市為重點，加大煙花爆竹安全監(jiān)管力度，嚴厲打擊非法生產(chǎn)經(jīng)營行為。

進一步加強道路交通、消防、建筑施工、民爆器材、鐵路、水上交通、民航、電力、漁業(yè)船舶、農(nóng)業(yè)機械、特種設備、水利、旅游等重點行業(yè)領域的安全生產(chǎn)工作。針對各行業(yè)領域目前存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，采取切實有效措施，深入開展安全專項整治。目前道路交通事故約占全國事故總量的78%，道路交通安全尤其要高度重視。要繼續(xù)打擊非法載客，治理超載超限，嚴格城鄉(xiāng)交通運輸市場準入，繼續(xù)實施公路安保工程，推廣重點車輛安裝GPS和行車記錄儀，加強農(nóng)村交通管理，針對重點人群搞好道路交通安全教育。

（八）完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制，加強監(jiān)管監(jiān)察隊伍自身建設。要進一步健全安全監(jiān)管、煤礦安全監(jiān)察機構，理順安全監(jiān)管職責，縣級以上都要建立健全能夠履行《安全生產(chǎn)法》執(zhí)法主體責任的安全監(jiān)管部門，總結各地的成功做法，推廣建立安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍，采取有效方式落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)對工礦企業(yè)安全監(jiān)管職責。要加強監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)基礎工作和基層建設，建立數(shù)據(jù)資料檔案和臺帳，規(guī)范省局、分局基礎管理，建立健全規(guī)章制度；加強學習培訓，切實掌握開展監(jiān)管監(jiān)察和行業(yè)管理所必須的法律知識、業(yè)務知識等，提高履職能力；加強黨風廉政建設，嚴肅查處違規(guī)違紀行為，深刻記取忻州煤監(jiān)機構違規(guī)集資建房購車的教訓，從嚴治內，規(guī)范與監(jiān)管監(jiān)察對象的關系，維護良好的隊伍形象。

我國人民的傳統(tǒng)佳節(jié)即將來臨，節(jié)后即是“兩會”，這段時間也往往事故易發(fā)。希望同志們務必高度重視、切實做好這個期間的安全生產(chǎn)工作。一是要切實加強對煤礦等工礦企業(yè)的安全監(jiān)管。認真排查治理事故隱患，嚴厲打擊非法開采、非法生產(chǎn)經(jīng)營行為；針對不同企業(yè)的特點，做好節(jié)日正常生產(chǎn)和停工檢修企業(yè)的安全監(jiān)管工作，多數(shù)小煤礦節(jié)日停工，尤其要把住復產(chǎn)的安全關口。二是做好交通運輸、旅游服務等方面的安全工作。運輸、經(jīng)營單位要結合季節(jié)和節(jié)日特點，排查治理隱患，落實安全責任。抓好人員密集場所的防火和疏散通道安全檢查，保證人民群眾出行安全、活動安全。三是完善應急預案，開展培訓，組織演練，落實防控措施。加強值班值守，掌握安全生產(chǎn)動態(tài)，保持信息暢通；一旦發(fā)生事故或緊急情況，要及時組織搶險處置，最大限度控制災害蔓延、減少事故損失。

同志們，陜西是西北地區(qū)重要的能源、化工、有色金屬等工業(yè)基地。近年來，陜西省委省政府堅定貫徹黨中央、國務院的決策部署，在產(chǎn)業(yè)結構調整優(yōu)化、煤礦瓦斯治理和整頓關閉、深化重點行業(yè)領域安全專項整治等方面，做了大量的富有成效的工作。由衷希望陜西安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)和相關部門、市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府和各重點企業(yè)、基層干部和廣大群眾，繼續(xù)發(fā)揚開拓創(chuàng)新、求真務實的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風，持續(xù)努力、真抓實干，進一步降低事故總量，堅決遏制重特大事故，推動安全生產(chǎn)與三秦經(jīng)濟社會的同步協(xié)調發(fā)展，為全國安全生產(chǎn)狀況的穩(wěn)定好轉做出更大貢獻。