第一條 為了及時發(fā)現(xiàn)并排除煤礦安全生產(chǎn)隱患，落實煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制，預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故發(fā)生，保障職工的生命安全和煤礦安全生產(chǎn)，制定本規(guī)定。

【釋義】本條是關(guān)于本規(guī)定立法宗旨的規(guī)定。

（一）制定特別規(guī)定的背景

煤炭是我國經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ)能源和重要工業(yè)原料，關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展的全局。由于煤炭生產(chǎn)方式的特殊性，要求煤炭生產(chǎn)在滿足國民經(jīng)濟發(fā)展需要的同時，必須保證生產(chǎn)安全，這是以人為本理念的最直接的體現(xiàn)。為了保護煤礦職工生命安全，實現(xiàn)煤炭工業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，黨中央、國務(wù)院始終把煤礦安全生產(chǎn)放在非常重要的位置，多次強調(diào)安全才能生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全。近幾年來，各方面為了搞好煤礦安全生產(chǎn)做了大量工作，取得了一定成效。從安全生產(chǎn)法、煤礦安全監(jiān)察條例、安全生產(chǎn)許可證條例的制定，實行特大事故行政責(zé)任追究制度到充實加強安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)和隊伍；從關(guān)閉非法開采煤礦，整頓和規(guī)范小煤礦，實行一次又一次的安全生產(chǎn)大檢查到增加安全生產(chǎn)投入，改善安全生產(chǎn)環(huán)境和條件，促進中小型煤礦重組、聯(lián)合、改造，建設(shè)大型煤礦基地，培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團，采取了一系列的政策和措施。地方各級人民政府也為煤礦安全生產(chǎn)投入了大量的人力、物力、財力和精力，使得我國的煤炭生產(chǎn)在2004年產(chǎn)量翻一番的同時，百萬噸死亡率下降了一半，煤礦安全生產(chǎn)工作整體上得到了加強。

但是，全國煤礦安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，存在的問題仍很突出，主要表現(xiàn)在：

第一，煤礦生產(chǎn)安全事故，特別是重特大事故頻繁發(fā)生。2003年煤礦發(fā)生一次死亡10人以上特大事故51起，死亡1061人；2004年發(fā)生特大事故42起，死亡1008人。今年1月至11月，發(fā)生特大事故53起，死亡1544人，比去年同期上升47.2%和70.8%，事故涉及17個省（區(qū)、市）。

第二，瓦斯爆炸事故居高不下。據(jù)統(tǒng)計，建國至2005年7月全國煤礦共發(fā)生19起一次死亡百人以上的特大事故，共死亡3162人。其中，15起是瓦斯爆炸事故，死亡2140人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占79%和68%。2002年至2005年8月，全國煤礦發(fā)生29起特大事故，死亡1743人。其中，瓦斯爆炸事故24起，死亡1578人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占83%和91%，瓦斯爆炸已經(jīng)成為我國煤礦安全的“第一殺手”。

第三，小煤礦成為事故多發(fā)的重災(zāi)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，2004年底全國有小煤礦23388處，占煤礦總數(shù)的90%以上，平均每處年產(chǎn)量不足3萬噸。小煤礦煤炭產(chǎn)量約占全國總產(chǎn)量的三分之一，死亡人數(shù)卻占到了三分之二以上。小煤礦存在的問題主要有：一是規(guī)模小，投入能力不足，大多數(shù)設(shè)施簡陋，開采方式落后，不具備安全生產(chǎn)條件，存在嚴(yán)重的安全生產(chǎn)隱患。二是開采秩序混亂，層層轉(zhuǎn)包、越層越界、私挖亂采現(xiàn)象嚴(yán)重。不少小煤礦分布在大礦周圍，形成“蚯蚓洞”，蠶食破壞大礦煤柱，甚至打通鄰礦巷道，造成并發(fā)事故。三是小煤礦資源回采率平均不到15%，嚴(yán)重浪費資源。有的采空后不封堵，造成煤層自燃，殃及整片煤田。有的地方小煤礦遍地開花，地表千瘡百孔，廢棄物隨處堆放，環(huán)境污染，生態(tài)惡化，令人觸目驚心。四是不少礦主根本不懂法，不守法，甚至無視法律，公然抗拒執(zhí)法，違法生產(chǎn)，草菅人命。

第四，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱。安全生產(chǎn)法明確規(guī)定，不具備安全生產(chǎn)條件的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。但實際上這些規(guī)定沒有得到全面落實。主要問題是企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任不落實。一些煤礦安全生產(chǎn)制度不健全，培訓(xùn)不到位，措施不落實，現(xiàn)場管理混亂。還有一些煤礦改制時，“一賣了之”或“以包代管”，安全生產(chǎn)無人負(fù)責(zé)。

第五，執(zhí)法不力�，F(xiàn)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)明確規(guī)定了各級人民政府及其有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，但在實際執(zhí)法中存在安全監(jiān)管不到位、執(zhí)法不嚴(yán)、懲處力度不夠等問題，難以有效制止違法行為。

存在上述嚴(yán)重問題的主要原因是：一些煤礦企業(yè)“安全第一，預(yù)防為主”的觀念淡薄，沒有把維護職工生命安全放在第一位，對事故隱患的危害及其整改認(rèn)識不足，措施不力，甚至受利益驅(qū)動強迫職工突擊蠻干，特別是在近一個時期經(jīng)濟發(fā)展對煤炭需求旺盛的情況下，一些煤礦企業(yè)“以錢為本”，追求高額利潤，置安全生產(chǎn)于不顧，帶著安全隱患進行生產(chǎn)，更有一些非法和不具備基本安全生產(chǎn)條件的小煤礦為獲得非法利益，違法違規(guī)生產(chǎn)，釀成生產(chǎn)安全事故。同時，一些地方政府和監(jiān)管部門對預(yù)防生產(chǎn)安全事故發(fā)生重視不夠，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)督不力，也是事故多發(fā)的重要原因之一。

針對當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)中存在的突出問題，為了把預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故進一步納入法制化軌道，及時發(fā)現(xiàn)并排除煤礦安全生產(chǎn)隱患，落實煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任，保障職工的生命安全和煤礦的安全生產(chǎn)，2005年9月3日國務(wù)院公布施行了《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》，對預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生實行更加嚴(yán)格的制度和更加嚴(yán)厲的措施。把煤礦安全生產(chǎn)的關(guān)口前移，狠抓事故預(yù)防這個煤礦安全生產(chǎn)的關(guān)鍵，通過發(fā)現(xiàn)隱患，排除隱患，達到消滅事故的目的。因此，特別規(guī)定是國務(wù)院為遏制煤礦事故多發(fā)而采取的一項重要舉措。

（二）制定特別規(guī)定的指導(dǎo)思想

在研究制定特別規(guī)定的過程中，主要遵循了以下指導(dǎo)思想：

一是，采取綜合措施，建立預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的長效機制。要遏制煤礦生產(chǎn)安全事故必須采取綜合措施，從增強煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的責(zé)任意識，明確容易引發(fā)事故的主要隱患，加強證照管理，保證煤礦職工教育培訓(xùn)，強化停產(chǎn)整頓和關(guān)閉措施，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，加重對違法行為的處罰等多方面為預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故提供制度保障。

二是，強化源頭監(jiān)管，突出對煤礦生產(chǎn)安全事故的預(yù)防。在煤礦安全監(jiān)督管理的事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事時應(yīng)急和事后懲處的整個過程中，重視和加強事前預(yù)防，及時消除事故隱患，防患于未然，是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。從近兩年發(fā)生的特大、重大煤礦生產(chǎn)安全事故的原因分析，要遏制煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，必須把監(jiān)督管理的關(guān)口前移，從制度上把煤礦安全生產(chǎn)工作的重點真正放到預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故上。

三是，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，落實安全生產(chǎn)責(zé)任。要遏制煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，必須落實各有關(guān)方面的安全生產(chǎn)責(zé)任，特別是突出煤礦企業(yè)在預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故中的主體責(zé)任，明確和加重地方人民政府及其煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)在預(yù)防事故中的責(zé)任，實行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

四是，嚴(yán)肅懲處煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗行為。從已經(jīng)查處的煤礦生產(chǎn)安全事故情況看，相當(dāng)一些重大事故的背后都存在著腐敗行為，有的領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員與礦主搞權(quán)錢交易，充當(dāng)非法礦主的保護傘，有的甚至直接參與辦礦。因此，懲治腐敗應(yīng)當(dāng)是遏制煤礦生產(chǎn)安全事故的一項治本之策。

公布實施特別規(guī)定的重大意義在于，國務(wù)院以行政法規(guī)的形式，更加明確地將煤礦安全生產(chǎn)工作的重心轉(zhuǎn)移到預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故上，深化了安全生產(chǎn)重在預(yù)防的意識，反映了煤礦安全生產(chǎn)的規(guī)律。

（三）本條規(guī)定的含義

本條規(guī)定明確了特別規(guī)定的主要目標(biāo)：一是將安全生產(chǎn)工作的重點放在及時發(fā)現(xiàn)并排除煤礦安全生產(chǎn)隱患上來，強調(diào)要防患于未燃，要更加重視預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故。二是進一步強調(diào)落實煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任，企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，煤礦企業(yè)是煤礦安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，承擔(dān)主體責(zé)任，地方人民政府及有關(guān)部門要落實監(jiān)督管理責(zé)任，做到各負(fù)其責(zé)，層層落實。三是保障職工的生命安全和煤礦安全生產(chǎn)，體現(xiàn)以人為本的理念，要求做到生產(chǎn)必須安全，安全才能生產(chǎn)。

第二條 煤礦企業(yè)是預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的責(zé)任主體。煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人（包括一些煤礦企業(yè)的實際控制人，下同）對預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故負(fù)主要責(zé)任。

【釋義】本條是關(guān)于煤礦企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人在預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故方面的責(zé)任的規(guī)定。

這一規(guī)定是安全生產(chǎn)法關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負(fù)責(zé)人在安全生產(chǎn)方面的責(zé)任規(guī)定的進一步深化、強化和具體化。安全生產(chǎn)法規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對本單位的安全生產(chǎn)負(fù)全面責(zé)任�？梢哉f，安全生產(chǎn)搞的好不好，關(guān)鍵在企業(yè)自身，企業(yè)的關(guān)鍵在其主要負(fù)責(zé)人。主要負(fù)責(zé)人能否切實負(fù)起責(zé)任，不僅關(guān)系到煤礦企業(yè)職工的生命安全，也關(guān)系到煤礦企業(yè)的財產(chǎn)和利益，煤礦企業(yè)只有安全生產(chǎn)，才能獲得更多的利益；事故頻發(fā)，只能使煤礦企業(yè)遭受重大經(jīng)濟損失。因此，煤礦企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人對本企業(yè)的安全生產(chǎn)承擔(dān)主要責(zé)任，不僅是法定的義務(wù)，也是維護本企業(yè)利益的必然要求。煤礦企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人必須對本企業(yè)的生產(chǎn)安全工作承擔(dān)主體責(zé)任。

煤礦企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人對本企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任包括很多方面，主要是建立健全本企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任制；組織制定本企業(yè)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；保證本企業(yè)安全生產(chǎn)的必要投入和有效使用；督促檢查本企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制以及各項規(guī)章制度的有效落實，及時消除事故隱患等。本條規(guī)定是針對目前煤礦企業(yè)生產(chǎn)安全事故頻發(fā)的突出問題，本著預(yù)防為主，從源頭治理，關(guān)口前移的原則，進一步強化規(guī)定了煤礦企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人對本企業(yè)預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故承擔(dān)主要責(zé)任，其目的就是要求煤礦企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人必須采取各種制度和措施，從預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故入手，及時發(fā)現(xiàn)事故隱患、及時消除事故隱患，防患于未然。

本條規(guī)定中的煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人，是指在煤礦生產(chǎn)經(jīng)營活動中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對煤礦生產(chǎn)經(jīng)營活動有指揮權(quán)、決策權(quán)并享有相應(yīng)利益的人。根據(jù)煤礦企業(yè)的性質(zhì)不同，負(fù)責(zé)人不僅包括法定代表人（如董事長、總經(jīng)理、礦長等），而且也包括其他負(fù)責(zé)人（如副董事長、副總經(jīng)理、副礦長、總工程師、總經(jīng)濟師、總會計師等），同時還包括煤礦的投資人等。具體負(fù)責(zé)人是誰，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)的具體情況確定。需要特別說明的是，針對當(dāng)前有些煤礦企業(yè)，特別是一些小煤礦，其真正負(fù)責(zé)人為了逃避承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任，往往會花錢請來與企業(yè)經(jīng)營管理和決策毫不相干的人做名義上的負(fù)責(zé)人，為了防止這種情況發(fā)生，本條還專門規(guī)定煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人“包括一些煤礦企業(yè)的實際控制人”，這是符合實際情況的。

第三條 國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立并落實預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的責(zé)任制，監(jiān)督檢查煤礦企業(yè)預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的情況，及時解決煤礦生產(chǎn)安全事故預(yù)防工作中的重大問題。

【釋義】本條是關(guān)于國務(wù)院各有關(guān)部門和地方各級人民政府在預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故方面的責(zé)任的規(guī)定。

本條規(guī)定明確了三方面的內(nèi)容：一是，國務(wù)院各有關(guān)部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立并落實預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的責(zé)任制；二是，要加強對煤礦企業(yè)預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故情況的監(jiān)督檢查；三是，國務(wù)院各有關(guān)部門和地方各級人民政府要及時解決煤礦生產(chǎn)安全預(yù)防工作中的重大問題。

關(guān)于建立并落實預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的責(zé)任制。首先，應(yīng)當(dāng)明確預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的責(zé)任主體是煤礦企業(yè)，煤礦企業(yè)作為生產(chǎn)經(jīng)營主體必須對本單位的安全生產(chǎn)全面負(fù)責(zé)。既然煤礦企業(yè)是預(yù)防煤礦生產(chǎn)事故的責(zé)任主體，為什么本條還要規(guī)定國務(wù)院各有關(guān)部門和地方各級人民政府要建立并落實預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全責(zé)任制呢？這主要有兩個方面的考慮：第一，這是由我們政府的性質(zhì)決定的。我們的政府是人民的政府，政府行政的最高準(zhǔn)則就是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。煤礦的安全生產(chǎn)涉及到煤礦職工的生命安全，生命安全是人民群眾最根本的利益所在。因此，作為人民政府，我們有責(zé)任保證煤礦的安全生產(chǎn)，從而確保煤礦職工的生命安全。第二，從已經(jīng)發(fā)生的各類煤礦生產(chǎn)安全事故的原因看，煤礦的安全生產(chǎn)僅僅靠企業(yè)的自律是不夠的。當(dāng)前，許多企業(yè)不能正確處理發(fā)展生產(chǎn)和安全生產(chǎn)的關(guān)系，片面追求產(chǎn)量，這是近期煤礦生產(chǎn)安全事故多發(fā)、頻發(fā)的根本原因。在這種情況下，不可能靠煤礦企業(yè)自律保障煤礦安全生產(chǎn)。因此，政府作為社會公共事務(wù)的管理者必須負(fù)起責(zé)任，彌補企業(yè)自律的不足。特別規(guī)定強調(diào)政府建立預(yù)防事故發(fā)生的責(zé)任制，就是希望通過加大政府的責(zé)任，使國務(wù)院各有關(guān)部門和地方各級人民政府能夠?qū)γ旱V生產(chǎn)從嚴(yán)監(jiān)管，從而保證企業(yè)自身預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的各項制度和措施能夠落到實處。

關(guān)于加強對煤礦企業(yè)預(yù)防生產(chǎn)安全事故的監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查是政府及其有關(guān)部門的權(quán)力，也是其法定職責(zé)和義務(wù)。只有加強對煤礦企業(yè)的監(jiān)督檢查，才能發(fā)現(xiàn)其安全生產(chǎn)中存在的問題，只有發(fā)現(xiàn)了問題才能依法作出停產(chǎn)整頓或者關(guān)閉煤礦等處理決定，才能督促煤礦企業(yè)執(zhí)行有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)。事實表明，政府部門對煤礦進行嚴(yán)格的監(jiān)督檢查是有效果的。凡是監(jiān)督檢查認(rèn)真、頻繁的地區(qū)，煤礦發(fā)生的事故就少，反之，監(jiān)督檢查“三天打魚、兩天曬網(wǎng)”，或者檢查時不認(rèn)真，敷衍了事的地方，往往就容易出事故。

關(guān)于及時解決煤礦生產(chǎn)安全事故預(yù)防工作中的重大問題。這也是地方人民政府及其有關(guān)部門的法定職責(zé)之一。這里所說的“重大問題”，既可能是有關(guān)部門在管理方面的問題，如部門之間的聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)調(diào)、部門之間的職責(zé)爭議的協(xié)調(diào)、解決，監(jiān)管部門人員、編制、經(jīng)費以及對違法行為的強制措施以及處罰的落實等；也可能是煤礦企業(yè)方面的重大問題，如安全投入資金的協(xié)調(diào)、重大隱患的排除等方面的問題。總之，無論哪方面的重大問題，只要是預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故需要解決的，有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門就要及時解決。

第四條 縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)設(shè)在省、自治區(qū)、直轄市的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)（以下簡稱煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)），對所轄區(qū)域的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為負(fù)有檢查和依法查處的職責(zé)。

縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)不依法履行職責(zé)，不及時查處所轄區(qū)域的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的，對直接責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【釋義】本條是關(guān)于縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負(fù)責(zé)檢查和依法查處重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的規(guī)定。同時，對其不履行職責(zé)的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

本條所稱的重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為，是指特別規(guī)定第八條第二款所列的十五項情形，即：（一）超能力、超強度或者超定員組織生產(chǎn)的；（二）瓦斯超限作業(yè)的；（三）煤與瓦斯突出礦井，未依照規(guī)定實施防突出措施的；（四）高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，或者瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運行的；（五）通風(fēng)系統(tǒng)不完善、不可靠的；（六）有嚴(yán)重水患，未采取有效措施的；（七）超層越界開采的；（八）有沖擊地壓危險，未采取有效措施的；（九）自然發(fā)火嚴(yán)重，未采取有效措施的；（十）使用明令禁止使用或者淘汰的設(shè)備、工藝的；（十一）年產(chǎn)6萬噸以上的煤礦沒有雙回路供電系統(tǒng)的；（十二）新建煤礦邊建設(shè)邊生產(chǎn)，煤礦改擴建期間，在改擴建的區(qū)域生產(chǎn)，或者在其他區(qū)域的生產(chǎn)超出安全設(shè)計規(guī)定的范圍和規(guī)模的；（十三）煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，未重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，從事生產(chǎn)的，或者承包方再次轉(zhuǎn)包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業(yè)進行勞務(wù)承包的；（十四）煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)責(zé)任人和安全管理機構(gòu)的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和營業(yè)執(zhí)照的；（十五）有其他重大安全生產(chǎn)隱患的。

本條將檢查和依法查處重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的職權(quán)同時賦予了縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，這主要是根據(jù)中央編辦《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》（以下簡稱意見）有關(guān)規(guī)定作出的制度安排。根據(jù)該意見，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負(fù)責(zé)對煤礦安全實施重點監(jiān)察、專項監(jiān)察和定期監(jiān)察，對煤礦違法違規(guī)行為依法作出現(xiàn)場處理決定或行政處罰；地方煤礦安全監(jiān)管部門主要是對本地區(qū)煤礦安全進行經(jīng)常性、日常性的監(jiān)督檢查，對煤礦違法違規(guī)行為作出現(xiàn)場處理或行政處罰。由此可以看出，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)和地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門均有權(quán)對煤礦的安全生產(chǎn)隱患和違法行為實施檢查，并依法進行查處。據(jù)此，特別規(guī)定將檢查和依法查處隱患及違法行為的權(quán)力同時賦予了兩個部門。對事故隱患和違法行為由兩個執(zhí)法主體進行雙重檢查，有利于及早發(fā)現(xiàn)事故隱患，最大限度地減少事故發(fā)生的可能，這對于突出“預(yù)防為主”，切實加強事故預(yù)防工作的源頭管理是十分必要的。需要指出的是，檢查事故隱患和查處違法行為可以由兩個部門、機構(gòu)進行，但是，根據(jù)行政處罰法的有關(guān)規(guī)定，對同一個事故隱患或者違法行為不得作出兩次以上罰款的處罰。

為了保證、督促地方人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，本條還對兩個執(zhí)法機關(guān)不依法履行職責(zé)，不及時查處所轄區(qū)域的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的情形，規(guī)定了明確的法律責(zé)任。

下面簡單介紹一下法律責(zé)任的概念、基本特征及其分類。法律責(zé)任是指法律關(guān)系主體由于違反了法律規(guī)定的義務(wù)而依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性法律后果。法律責(zé)任通常表現(xiàn)為違法者要受到相應(yīng)的法律制裁�？梢哉f，法律責(zé)任是對違反法律規(guī)定義務(wù)的人施加國家強制力影響，預(yù)防人們的違法行為，并通過制裁使人們普遍遵守法律的一種基本方法。

法律責(zé)任具有以下三個基本特征：

一、法律責(zé)任以違法行為為前提，凡是實施了違法行為的自然人、法人和其他組織，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，也就是說，法律責(zé)任，只對實施了違法行為的人實施。

二、法律責(zé)任以法律制裁為必然后果。任何法律責(zé)任最終都表現(xiàn)為一定的制裁，通過制裁迫使行為人放棄實施違法行為，同時達到教育和威懾其他人的目的。

三、法律責(zé)任是由國家強制力保證實施的。法律責(zé)任就是通過國家強制力迫使違法行為人接受于己不利的法律后果，這種強制力來自國家的行政權(quán)力和司法權(quán)力。

根據(jù)違法行為的性質(zhì)，法律責(zé)任可以分為公法責(zé)任和私法責(zé)任兩大類。公法責(zé)任主要包括行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。私法責(zé)任就是指民事法律責(zé)任。

由于本特別規(guī)定所規(guī)定的是國家關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的行政管理制度，因此違反本特別規(guī)定的行為人承擔(dān)的法律責(zé)任主要是一種公法責(zé)任，即行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

行政法律責(zé)任，是指法律規(guī)定的行政法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范，損害行政法保護的個人、組織的合法權(quán)益或者社會公共利益所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。行政法律關(guān)系主體包括國家行政機關(guān)及其工作人員和行政管理相對人。行政法律責(zé)任形式主要包括以下幾種：

一、行政處分，是行政機關(guān)對公務(wù)員或者其他國家機關(guān)工作人員違法失職行為的懲戒，它包括：警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種處分方式。

二、行政處罰，是特定的行政機關(guān)或法定授權(quán)的組織，依法懲戒違反行政法律規(guī)范但尚不夠給予刑事處罰的個人、組織的一種具體行政行為，是由行政管理相對人承擔(dān)的一種法律責(zé)任方式。它包括以下幾類：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。本特別規(guī)定中涉及到的行政法律責(zé)任既有行政處分，也有行政處罰。

刑事法律責(zé)任，是指行為的行為觸犯刑事法律的規(guī)定，構(gòu)成犯罪而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事處罰。刑事責(zé)任是法律責(zé)任中最嚴(yán)厲的一種。

根據(jù)本條規(guī)定，縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)不依法履行職責(zé)，不及時查處所轄區(qū)域的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的，對直接責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人給予記過直至開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。這里需要說明的是，之所以對行政責(zé)任設(shè)置了較寬的處罰幅度，主要是考慮到執(zhí)法人員違反本條規(guī)定的情形在實踐中比較復(fù)雜，情節(jié)的輕重差別也很大。比如，有的執(zhí)法人員只是一時疏忽，沒發(fā)現(xiàn)事故隱患或者違法行為；而有的執(zhí)法人員則是因收受賄賂等原因，故意包庇有違法行為的煤礦，不對其進行查處。二者的性質(zhì)顯然不同，對前者可以考慮給予較輕的行政處分，對后者則應(yīng)當(dāng)給予較重的行政處分。因此，有必要賦予作出行政處分決定的機關(guān)一定的自由裁量權(quán)。

第五條 煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證的，不得從事生產(chǎn)。擅自從事生產(chǎn)的，屬非法煤礦。

負(fù)責(zé)頒發(fā)前款規(guī)定證照的部門，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)煤礦無證照或者證照不全從事生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令該煤礦立即停止生產(chǎn)，沒收違法所得和開采出的煤炭以及采掘設(shè)備，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；同時于2日內(nèi)提請當(dāng)?shù)乜h級以上地方人民政府予以關(guān)閉，并可以向上一級地方人民政府報告。

【釋義】本條是關(guān)于煤礦未取得相應(yīng)的行政許可或者行政許可不全擅自從事生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

國家對煤礦開展生產(chǎn)設(shè)定了四項主要的行政許可，分別是采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和營業(yè)執(zhí)照；同時，對煤礦礦長規(guī)定了兩項任職資格，即礦長資格證和礦長安全資格證。根據(jù)本條規(guī)定，未取得上述六個證照或者證照不全的煤礦不得進行生產(chǎn)，否則，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。之所以這樣規(guī)定，主要是因為煤礦是生產(chǎn)安全事故高發(fā)、頻發(fā)的生產(chǎn)領(lǐng)域，而且一旦發(fā)生事故，后果往往十分嚴(yán)重。國家設(shè)置四項煤礦生產(chǎn)的行政許可和兩項礦長任職資格，就是為了提高這一生產(chǎn)領(lǐng)域的安全準(zhǔn)入門檻，使不具備安全條件的企業(yè)不能投入生產(chǎn)，使不具備安全生產(chǎn)管理知識的人員不能擔(dān)任礦長，進而從源頭上降低煤礦生產(chǎn)安全事故發(fā)生的可能性。而煤礦未取得許可和礦長未取得任職資格，擅自從事生產(chǎn)的行為從根本上破壞了這一整套制度。一方面，未取得上述證照的煤礦本身可能就不具備安全生產(chǎn)所需的條件，其生產(chǎn)行為具有很大的安全隱患，另一方面，未取得上述證照就擅自從事生產(chǎn)的行為，大大增加了出現(xiàn)安全生產(chǎn)隱患，進而導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的可能性。由此可見，未取得六項證照的煤礦擅自從事生產(chǎn)的后果十分嚴(yán)重。所以，本條嚴(yán)令禁止了這種行為，并對違反規(guī)定擅自生產(chǎn)的，設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

具體來講，上述違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下法律責(zé)任：

一、行政處罰

對未取得六項證照擅自進行生產(chǎn)的煤礦，首先，由負(fù)責(zé)頒發(fā)證照的部門責(zé)令其停止生產(chǎn)；其次，沒收該煤礦因非法生產(chǎn)而取得的全部違法所得和開采出的煤炭以及采掘設(shè)備；再次，對從事非法生產(chǎn)的煤礦處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；最后，于2日內(nèi)提請當(dāng)?shù)乜h級以上的地方人民政府予以關(guān)閉。

對于設(shè)定上述行政處罰，需要說明的有三點：

第一，本條規(guī)定的“責(zé)令停止生產(chǎn)”、“沒收違法所得和開采出的煤炭以及采掘設(shè)備”和“處以罰款”這三種形式的行政處罰之間是并處關(guān)系，即三者缺一不可，不可以互相替代，這里尤其要注意避免出現(xiàn)以“沒收違法所得和開采出來的煤炭”或者“處以罰款”來代替“責(zé)令停止生產(chǎn)”和“沒收采掘設(shè)備”的現(xiàn)象。本條設(shè)定“沒收違法所得和開采出的煤炭”和“處以罰款”只是一種手段，目的是要杜絕在未取得六項證照的情況下煤礦擅自從事生產(chǎn)的違法情形的存在，最大限度地減少安全生產(chǎn)隱患，確保煤礦職工的生命安全。因此，負(fù)責(zé)頒發(fā)證照的部門對于擅自從事生產(chǎn)的煤礦，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，首先要做的就是責(zé)令其停止生產(chǎn)并沒收采掘設(shè)備，即必須立刻停止這種違法生產(chǎn)行為，然后才是沒收其違法所得和開采出的煤炭并處以相應(yīng)的罰款。

第二，本條設(shè)定的罰款額度體現(xiàn)了從嚴(yán)、從重懲處這種擅自從事生產(chǎn)的違法行為的立法取向。本條對罰款數(shù)額的設(shè)定沒有采用根據(jù)違法所得的多少，確定不同的罰款數(shù)額的立法技術(shù)（如有的法律法規(guī)規(guī)定，違法所得在一定數(shù)額以上的，繳納一個比較高的罰款數(shù)額，違法所得在這個數(shù)額以下的，則繳納一個比較低的罰款數(shù)額），而是直接規(guī)定對于未取六項證照或者證照不全擅自從事生產(chǎn)的煤礦，一律處違法所得1倍以上5倍以下的罰款。這樣規(guī)定加重了對違法者的處罰，有利于制止這類違法行為，提高煤礦安全生產(chǎn)許可制度的權(quán)威性，進而真正實現(xiàn)從源頭和根本上消除煤礦生產(chǎn)安全事故隱患的目標(biāo)。

第三，本條還規(guī)定：對未取得六項證照或者六項證照不全擅自從事生產(chǎn)的，頒發(fā)證照的有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)于2日內(nèi)提請當(dāng)?shù)乜h級以上地方人民政府予以關(guān)閉該煤礦。提請關(guān)閉煤礦本身不是一種行政處罰，而是一種行政強制措施。但是，根據(jù)本特別規(guī)定第十三條第二款第（一）項規(guī)定：關(guān)閉煤礦應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N相關(guān)證照。吊銷證照是行政處罰的一種形式。

二、刑事責(zé)任

上述違法行為有可能構(gòu)成非法采礦罪和破壞性采礦罪。根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十三條規(guī)定：“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源，造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金�！�

上述違法行為如果造成了重大事故或者其他嚴(yán)重后果的，還可能構(gòu)成重大勞動安全事故罪。根據(jù)《中華人民共和國刑法》第一百三十五條規(guī)定，可以對直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。

第六條 負(fù)責(zé)頒發(fā)采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證、礦長安全資格證的部門，向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發(fā)有關(guān)證照的，對直接責(zé)任人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予降級、撤職或者開除的行政處分；對主要負(fù)責(zé)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

前款規(guī)定頒發(fā)證照的部門，應(yīng)當(dāng)加強對取得證照煤礦的日常監(jiān)督管理，促使煤礦持續(xù)符合取得證照應(yīng)當(dāng)具備的條件。不依法履行日常監(jiān)督管理職責(zé)的，對主要負(fù)責(zé)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予記過、記大過、降級撤職或者開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【釋義】本條是關(guān)于負(fù)責(zé)頒發(fā)采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證、礦長安全資格證的部門，向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發(fā)有關(guān)證照，以及向符合法定條件的煤礦或者礦長頒發(fā)證照后不依法履行日常監(jiān)督管理職責(zé)的違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

本條第一款規(guī)定的是向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發(fā)有關(guān)證照的違法行為的法律責(zé)任。同未取得相關(guān)證照煤礦擅自從事生產(chǎn)一樣，向不符合法定條件的煤礦和礦長發(fā)放有關(guān)證照，從根本上動搖了國家設(shè)立的一系列許可制度，使煤礦發(fā)生生產(chǎn)安全事故的幾率大大提高了。這種違法行為的后果十分嚴(yán)重，因此，本條對作出處分決定的機關(guān)的自由裁量權(quán)作了限制，提高了給予行政處分的最低級別，規(guī)定：對直接責(zé)任人給予降級以上的行政處分；對主要負(fù)責(zé)人給予記大過以上的行政處分。

本條第二款規(guī)定的是發(fā)放證照后，不依法履行日常監(jiān)督管理職責(zé)的違法行為的法律責(zé)任。需要注意的是，這里的“發(fā)放證照”是指向符合法定條件的煤礦和礦長發(fā)放證照，這和本條第一款所指的情形是不同的。因此，二者是兩個完全不同的違法行為。向符合法定條件的煤礦和礦長發(fā)放證照，只能說明取得證照的煤礦和礦長在取得證照時是符合法定條件的，并不代表煤礦運營后煤礦的生產(chǎn)條件將一直符合法定條件。因此，證照頒發(fā)部門必須依法履行日常監(jiān)督管理的職責(zé)，加強對煤礦的日常監(jiān)督管理，促使煤礦持續(xù)符合取得證照所應(yīng)當(dāng)具備的條件。否則，相關(guān)的許可制度也就失去了實際意義。

本條對兩類違法行為都規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。其中，第一款規(guī)定的違法行為主要可能構(gòu)成濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪；第二款規(guī)定的違法行為主要可能構(gòu)成玩忽職守罪。這里對濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪作必要的說明：

濫用職權(quán)罪，是指國家機關(guān)工作人員超越職權(quán)擅自決定、處理其無權(quán)處理的事務(wù)，或者故意違法處理公務(wù)，致使公共財務(wù)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

濫用職權(quán)罪的主體是代表國家行使權(quán)力的國家機關(guān)工作人員；主觀方面必須是故意，即明知是越權(quán)行為或違法行為仍故意為之；濫用職權(quán)罪的客體是公務(wù)職責(zé)的公正、勤勉性和國家機關(guān)的正常職能活動；其罪的客觀方面是濫用手中職權(quán)處理公務(wù)，并造成公共財產(chǎn)、國家和人民利益重大損失的行為。在實踐中，要注意濫用職權(quán)行為和濫用職權(quán)罪之間的區(qū)分，只有國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)，導(dǎo)致公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失時，才能認(rèn)定構(gòu)成濫用職權(quán)罪，否則，屬于一般濫用職權(quán)行為，可以根據(jù)情節(jié)和危害程度，依法給予行政處分。所謂重大損失，一般是指造成1人以上死亡或者3人以上重傷、造成直接經(jīng)濟損失數(shù)額巨大、造成嚴(yán)重政治影響等。

玩忽職守罪，是指國家機關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不正確履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益重大損失的行為。

玩忽職守罪的主體和客體與濫用職權(quán)罪是一致的，不同的是在罪的主、客觀表現(xiàn)方面。玩忽職守罪在主觀方面表現(xiàn)為一種過失，即行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見到自己的行為會導(dǎo)致公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，卻由于疏忽大意沒有預(yù)見到或者雖然預(yù)見但輕信能夠避免；其罪的客觀方面表現(xiàn)為：嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不正確履行職責(zé)，并導(dǎo)致公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失。這里，重大損失的標(biāo)準(zhǔn)與濫用職權(quán)罪基本相同。

需要說明的是，頒發(fā)相關(guān)證照部門的工作人員在犯有濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪的同時，很有可能還犯有受賄罪。如果出現(xiàn)這種情形，應(yīng)當(dāng)本著從嚴(yán)、從重的原則，數(shù)罪并罰。

第七條 在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)有非法煤礦并且沒有采取有效制止措施的，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的主要負(fù)責(zé)人以及負(fù)有責(zé)任的相關(guān)負(fù)責(zé)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予降級、撤職或者開除的行政處分；在縣級人民政府所轄區(qū)域內(nèi)1個月內(nèi)發(fā)現(xiàn)有2處或者2處以上非法煤礦并且沒有采取有效制止措施的，對縣級人民政府的主要負(fù)責(zé)人以及負(fù)有責(zé)任的相關(guān)負(fù)責(zé)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予降級、撤職或者開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

其他有關(guān)機關(guān)和部門對存在非法煤礦負(fù)有責(zé)任的，對主要負(fù)責(zé)人，屬于行政機關(guān)工作人員的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予記過、記大過、降級或者撤職的行政處分；不屬于行政機關(guān)工作人員的，建議有關(guān)機關(guān)和部門給予相應(yīng)的處分。

【釋義】本條第一款是關(guān)于有關(guān)地方人民政府對所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)非法煤礦而沒有采取有效制止措施應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。第二款是關(guān)于其他機關(guān)和部門對存在非法煤礦負(fù)有責(zé)任應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

本特別規(guī)定第五條第一款規(guī)定：“煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證的，不得從事生產(chǎn)。擅自從事生產(chǎn)的，屬非法煤礦。”本條第一款中所稱的非法煤礦就是指未取得上述六項證照或者上述六項證照不全，并且擅自從事生產(chǎn)的煤礦。根據(jù)第五條的規(guī)定，非法煤礦一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)提請當(dāng)?shù)乜h級以上地方人民政府予以關(guān)閉，但是，在實踐中往往很難將非法煤礦關(guān)閉掉。造成這種局面的原因很多，其中很重要的一條是有的非法煤礦與一些官員進行權(quán)錢交易，讓官員們從煤礦中漁利，而這些官員就充當(dāng)這些非法煤礦的保護傘。盡管非法煤礦可能會為地方帶來一些眼前的利益，但是，它是以蘊藏著巨大的事故隱患，隨時可能威脅煤礦企業(yè)職工生命安全為代價的。因此，地方各級政府必須對這個問題有一個正確、清醒的認(rèn)識，要從維護人民群眾根本利益和改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局出發(fā)，對轄區(qū)內(nèi)的非法煤礦進行堅決的清理。從清理非法煤礦的實踐看，縣、鄉(xiāng)政府是清理關(guān)閉非法煤礦的關(guān)鍵。據(jù)此，本條將關(guān)閉非法煤礦的主要責(zé)任直接落在縣、鄉(xiāng)政府的主要負(fù)責(zé)人和負(fù)有責(zé)任的相關(guān)負(fù)責(zé)人身上，規(guī)定：發(fā)現(xiàn)非法煤礦沒有采取有效制止措施的，對縣、鄉(xiāng)人民政府主要負(fù)責(zé)人和負(fù)有責(zé)任的相關(guān)負(fù)責(zé)人給予降級直至開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。需要說明的有兩點：一是，這里所稱的縣、鄉(xiāng)人民政府主要負(fù)責(zé)人，是指縣（市）長和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長；這里所稱的負(fù)有責(zé)任的相關(guān)負(fù)責(zé)人，是指分管這方面工作的副縣（市）長和副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長。二是，縣、鄉(xiāng)政府構(gòu)成本條第一款所規(guī)定的違法情形的要件是“沒有采取有效制止措施”，如果縣、鄉(xiāng)政府正在或者已經(jīng)采取了有效制止措施，則不構(gòu)成第一款所規(guī)定的違法情形。

本條第一款所稱構(gòu)成犯罪是指構(gòu)成玩忽職守罪和受賄罪。下面簡單介紹一下受賄罪：

所謂受賄罪，是指國家工作人員利用職務(wù)上的便利索取他人財務(wù)，或者非法收受他人財務(wù)，為他人謀取利益的行為。

受賄罪的四個基本要件是：（1）主體是國家工作人員，包括以下幾類人員：①國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員；②國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體從事公務(wù)的人員，以及受國家機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委派到非國有企業(yè)、事業(yè)單位從事公務(wù)的人員；③其他依法從事公務(wù)的人員。此外，根據(jù)受賄罪的特點，其主體不限于自然人，國家機關(guān)、國有企業(yè)、人民團體等均可成為受賄罪的主體。（2）主觀方面是故意，具有非法占有他人財務(wù)的目的。（3）客體是國家工作人員職務(wù)行為的廉潔性。（4）客觀方面表現(xiàn)為，行為人利用職務(wù)上的便利，索取或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的行動。

本條第二款規(guī)定的是關(guān)于對存在非法煤礦負(fù)有責(zé)任的其他機關(guān)和部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。需要說明的是，第二款中所稱的不屬于行政機關(guān)的工作人員，主要是指依法履行公職，但在非行政機關(guān)工作的人員。由于本特別規(guī)定是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，因此，作了銜接性的規(guī)定，建議有關(guān)機關(guān)和部門給予相應(yīng)的處分。

第八條　煤礦的通風(fēng)、防瓦斯、防水、防火、防煤塵、防冒頂?shù)劝踩�設(shè)備、設(shè)施和條件應(yīng)當(dāng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并有防范生產(chǎn)安全事故發(fā)生的措施和完善的應(yīng)急處理預(yù)案。

　　煤礦有下列重大安全生產(chǎn)隱患和行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，排除隱患：

　�。ㄒ唬┏�能力、超強度或者超定員組織生產(chǎn)的；

（二）瓦斯超限作業(yè)的；

　　（三）煤與瓦斯突出礦井，未依照規(guī)定實施防突出措施的；

　�。ㄋ模└咄咚沟V井未建立瓦斯抽放系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，或者瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運行的；

　�。ㄎ澹┩�風(fēng)系統(tǒng)不完善、不可靠的；

　�。�六）有嚴(yán)重水患，未采取有效措施的；

　�。ㄆ撸┏瑢釉浇玳_采的；

　�。ò耍┯袥_擊地壓危險，未采取有效措施的；

　�。ň牛┳匀话l(fā)火嚴(yán)重，未采取有效措施的；

　�。ㄊ�）使用明令禁止使用或者淘汰的設(shè)備、工藝的；

　�。ㄊ�一）年產(chǎn)6萬噸以上的煤礦沒有雙回路供電系統(tǒng)的；

　�。ㄊ�二）新建煤礦邊建設(shè)邊生產(chǎn)，煤礦改擴建期間，在改擴建的區(qū)域生產(chǎn)，或者在其他區(qū)域的生產(chǎn)超出安全設(shè)計規(guī)定的范圍和規(guī)模的；

　�。ㄊ�三）煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，未重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，從事生產(chǎn)的，或者承包方再次轉(zhuǎn)包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業(yè)進行勞務(wù)承包的；

　　（十四）煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)責(zé)任人和安全管理機構(gòu)的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和營業(yè)執(zhí)照的；

（十五）有其他重大安全生產(chǎn)隱患的。

【釋義】本條是關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)條件和重大安全生產(chǎn)隱患和行為的規(guī)定。

本條第一款是針對煤礦如何防治頂板事故、瓦斯煤塵事故、煤礦水害、煤礦火災(zāi)等主要災(zāi)害提出的嚴(yán)格要求，是當(dāng)前遏制煤礦事故的關(guān)鍵�！睹旱V安全規(guī)程》對煤礦各環(huán)節(jié)、各系統(tǒng)、設(shè)備、設(shè)施作了詳細的規(guī)定和要求，本款將當(dāng)前影響煤礦安全生產(chǎn)的主要災(zāi)害單獨列出并進一步提出要求，具有很強的針對性和現(xiàn)實意義，是《安全生產(chǎn)法》有關(guān)安全生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施、條件的規(guī)定在煤礦上的具體化。具體講本款有以下幾層意思：

（一）預(yù)防煤礦瓦斯煤塵事故、水害事故、火災(zāi)事故、頂板事故的發(fā)生是當(dāng)前預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的關(guān)鍵和主要矛盾；

（二）煤礦的通風(fēng)、防瓦斯、防水、防火、防煤塵、防冒頂?shù)劝?SPAN lang=EN-US>

全設(shè)備、設(shè)施和條件應(yīng)當(dāng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這里主要是指符合《煤礦安全規(guī)程》的規(guī)定以及針對他們制定的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；

（三）煤礦要制定防范上述生產(chǎn)安全事故及其他事故發(fā)生的各種措施；

（四）煤礦要有完善的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急處理預(yù)案。

本條第二款規(guī)定的重大安全生產(chǎn)隱患和行為，是針對一些煤礦企業(yè)放松管理、出現(xiàn)了安全漏洞提出的，是從眾多安全問題和隱患中總結(jié)、提煉出來的，是為進一步作好預(yù)防重大、特大事故發(fā)生作出的很有針對性的規(guī)定，其中一些內(nèi)容是從《煤礦安全規(guī)程》或是從近年來發(fā)生的典型事故教訓(xùn)中概括出來的，是落實煤礦安全生產(chǎn)主體責(zé)任的具體體現(xiàn)，是煤礦企業(yè)必須履行的安全生產(chǎn)責(zé)任。首先，煤礦要針對生產(chǎn)實際及時排查隱患；其次，存在重大安全生產(chǎn)隱患的煤礦必須立即停止生產(chǎn)，不得繼續(xù)生產(chǎn)；再次，煤礦要立即采取措施，及時排除隱患，保證安全生產(chǎn)。為此，國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局、國家煤礦安全監(jiān)察局制定了《煤礦重大安全生產(chǎn)隱患認(rèn)定辦法》，對此作出了明確具體的規(guī)定：

一、“超能力、超強度或者超定員組織生產(chǎn)”，是指有下列情形之一的：

(一)礦井全年產(chǎn)量超過礦井核定生產(chǎn)能力的；

(二)礦井月產(chǎn)量超過當(dāng)月產(chǎn)量計劃10%的；

（三）一個采區(qū)內(nèi)同一煤層布置3個（含3個）以上回采工作面或5個（含5個）以上掘進工作面同時作業(yè)的；

（四）未按規(guī)定制定主要采掘設(shè)備、提升運輸設(shè)備檢修計劃或者未按計劃檢修的；

（五）煤礦企業(yè)未制定井下勞動定員或?qū)嶋H入井人數(shù)超過規(guī)定人數(shù)的。

二、“瓦斯超限作業(yè)”，是指有下列情形之一的：

（一）瓦斯檢查員配備數(shù)量不足的；

（二）不按規(guī)定檢查瓦斯，存在漏檢、假檢的；

（三）井下瓦斯超限后不采取措施繼續(xù)作業(yè)的。

　三、“煤與瓦斯突出礦井，未依照規(guī)定實施防突出措施”，是指有下列情形之一的：

（一）未建立防治突出機構(gòu)并配備相應(yīng)專業(yè)人員的；

（二）未裝備礦井安全監(jiān)控系統(tǒng)和抽放瓦斯系統(tǒng)，未設(shè)置采區(qū)專用回風(fēng)巷的；

（三）未進行區(qū)域突出危險性預(yù)測的，未采取區(qū)域與局部防突措施的，未進行防治突出措施效果檢驗的，未采取安全防護措施的；

（四）未按規(guī)定配備防治突出裝備和儀器的。

四、“高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，或者瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運行”，是指有下列情形之一的：

（一）高瓦斯礦井未按《煤礦安全規(guī)程》第145條的規(guī)定建立抽放瓦斯系統(tǒng)的；

（二）雖建有礦井安全監(jiān)控系統(tǒng)但未配備專職人員進行管理、使用和維護的；

（三）傳感器設(shè)置數(shù)量不足、安設(shè)位置不當(dāng)、調(diào)校不及時，瓦斯超限后不能斷電并發(fā)出聲光報警的。

五、“通風(fēng)系統(tǒng)不完善、不可靠”，是指有下列情形之一的：

(一) 礦井總風(fēng)量不足的；

　　(二) 主井、回風(fēng)井同時出煤的；

　　(三)沒有備用主要通風(fēng)機或者兩臺主要通風(fēng)機能力不匹配的;

　　(四) 違反規(guī)定串聯(lián)通風(fēng)的；

　　(五)沒有按正規(guī)設(shè)計形成通風(fēng)系統(tǒng)的；

　　(六)采掘工作面等主要用風(fēng)地點風(fēng)量不足的；

　　(七) 采區(qū)進（回）風(fēng)巷未貫穿整個采區(qū)，或者雖貫穿整個采區(qū)但一段進風(fēng)、一段回風(fēng)的；

　　(八)風(fēng)門、風(fēng)橋、密閉等通風(fēng)設(shè)施構(gòu)筑質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置不能滿足通風(fēng)安全需要的；

　　(九)煤巷、半煤巖巷和有瓦斯涌出的巖巷的掘進工作面未裝備甲烷風(fēng)電閉鎖裝置或者甲烷斷電儀和風(fēng)電閉鎖裝置的。

六、“有嚴(yán)重水患，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：

（一）未查明礦井水文地質(zhì)條件、相鄰礦井及廢棄老窯積水情況而組織生產(chǎn)的；

（二）礦井水文地質(zhì)條件復(fù)雜沒有配備防治水機構(gòu)或人員，未按規(guī)定設(shè)置防治水設(shè)施和配備有關(guān)技術(shù)裝備、儀器的；

（三）在有突水威脅區(qū)域進行采掘作業(yè)而未按規(guī)定進行探放水的；

（四）擅自開采各種防隔水煤柱的；

（五）有明顯透水征兆未撤出井下作業(yè)人員的。

七、“超層越界開采的”，是指有下列情形之一的：

（一）國土資源部門認(rèn)定為超層越界的；

（二）超出采礦許可證規(guī)定開采煤層層位進行開采的；

（三）超出采礦許可證載明的平面坐標(biāo)控制范圍開采的；

（四）擅自開采保安煤柱的。

八、“有沖擊地壓危險，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：

（一）有沖擊地壓危險的礦井未配備專業(yè)人員并編制專門設(shè)計的；

（二）未進行沖擊地壓預(yù)測預(yù)報、未采取有效防治措施的。

九、“自然發(fā)火嚴(yán)重，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：

（一）開采容易自燃和自燃的煤層時，未編制防止采空區(qū)自然發(fā)火設(shè)計或未按設(shè)計組織生產(chǎn)的；

（二）高瓦斯礦井采用放頂煤采煤法采取措施后仍不能有效防治煤層自然發(fā)火的；

（三）開采容易自燃和自燃煤層的礦井，未選定自然發(fā)火觀測站或者觀測點位置并建立監(jiān)測系統(tǒng)、未建立自然發(fā)火預(yù)測預(yù)報制度，未按規(guī)定采取預(yù)防性灌漿或者全部充填、注惰性氣體等措施的；

（四）有自然發(fā)火征兆而沒有采取相應(yīng)的安全防范措施并繼續(xù)生產(chǎn)的；

（五）開采容易自燃煤層而未設(shè)置采區(qū)專用回風(fēng)巷的。

十、“使用明令禁止使用或者淘汰的設(shè)備、工藝”，是指有下列情形之一的：

（一）被列入國家應(yīng)予淘汰的煤礦機電設(shè)備和工藝目錄的產(chǎn)品或工藝，超過規(guī)定期限仍在使用的。

（二）突出礦井在2006年1月6日之前未采取安全措施使用架線式電機車或在此之后仍繼續(xù)使用架線式電機車的；

（三）礦井提升人員的絞車、鋼絲繩、提升容器、斜井人車及采區(qū)內(nèi)電氣設(shè)備等未取得煤礦礦用產(chǎn)品安全標(biāo)志、未按規(guī)定進行定期檢驗的；

（四）使用非阻燃皮帶、非阻燃電纜，采區(qū)內(nèi)電氣設(shè)備未取得煤礦礦用產(chǎn)品安全標(biāo)志的；

（五）未按礦井瓦斯等級選用相應(yīng)的煤礦許用炸藥和雷管、未使用專用發(fā)爆器的；

（六）采用不能保證2個暢通安全出口采煤工藝開采（三角煤、殘留煤柱按規(guī)定開采者除外）的；

（七）高瓦斯礦井、煤與瓦斯突出礦井、開采容易自燃和自燃煤層（薄煤層除外）礦井采用前進式采煤方法的；

十一、“年產(chǎn)6萬噸以上的煤礦沒有雙回路供電系統(tǒng)”，是指有下列情形之一的：

（一）單回路供電的；

（二）有兩個回路但取自一個區(qū)域變電所同一母線端的。

十二、“新建煤礦邊建設(shè)邊生產(chǎn)，煤礦改擴建期間，在改擴建的區(qū)域生產(chǎn)，或者在其他區(qū)域的生產(chǎn)超出安全設(shè)計規(guī)定的范圍和規(guī)模”，是指有下列情形之一的：

（一）建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計未經(jīng)批準(zhǔn)擅自組織施工的；

（二）對批準(zhǔn)的安全設(shè)施設(shè)計作出重大變更后未經(jīng)再次審批即組織施工的；

（三）改擴建礦井在改擴建區(qū)域生產(chǎn)的；

（四）改擴建礦井在非改擴建區(qū)域超出安全設(shè)計規(guī)定范圍和規(guī)模生產(chǎn)的；

（五）建設(shè)項目安全設(shè)施未經(jīng)竣工驗收并批準(zhǔn)而擅自組織生產(chǎn)的。

十三、“煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，未重新取得煤炭生產(chǎn)許可證和安全生產(chǎn)許可證，從事生產(chǎn)的，或者承包方再次轉(zhuǎn)包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業(yè)進行勞務(wù)承包”，是指有下列情形之一的：

（一）生產(chǎn)經(jīng)營單位將煤礦（礦井）整體發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個人的；

（二）煤礦（含礦井）實行整體承包（含托管）但未簽訂安全管理協(xié)議書（或載有雙方安全責(zé)任與權(quán)力內(nèi)容的承包合同）進行生產(chǎn)的；

（三）整體承包方（含承托方）未重新取得煤炭生產(chǎn)許可證和安全生產(chǎn)許可證進行生產(chǎn)的；

（四）整體承包方（含托管）再次轉(zhuǎn)包的；

（五）煤礦將井下采掘工作面或井巷維修作業(yè)對外承包的。

十四、“煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)責(zé)任人和安全管理機構(gòu)的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和營業(yè)執(zhí)照的”，是指有下列情形之一的：

（一）煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)責(zé)任人進行生產(chǎn)的；

（二）煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)管理機構(gòu)及其管理人員進行生產(chǎn)的；

（三）完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照、礦長資格證、礦長安全資格證進行生產(chǎn)的。

十五、“有其他重大安全生產(chǎn)隱患和行為”，是指存在可能造成重大事故的其他安全生產(chǎn)隱患。

第九條　煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)隱患排查、治理和報告制度。煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)對本規(guī)定第八條第二款所列情形定期組織排查，并將排查情況每季度向縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)寫出書面報告。報告應(yīng)當(dāng)經(jīng)煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人簽字。

煤礦企業(yè)未依照前款規(guī)定排查和報告的，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)整頓，并對煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人處3萬元以上15萬元以下的罰款。

【釋義】本條是關(guān)于煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員帶班下井以及違反規(guī)定予以處罰的規(guī)定。

煤炭開采業(yè)具有勞動環(huán)境艱苦、生產(chǎn)工藝復(fù)雜，自然災(zāi)害嚴(yán)重的特點。因此，安全生產(chǎn)是煤礦的頭等大事。安全上出了問題，人民生命和國家財產(chǎn)都將蒙受重大損失，煤礦的各項工作也將受到嚴(yán)重影響。為此，黨和國家對煤礦安全生產(chǎn)工作歷來都予以高度重視，曾多次下發(fā)有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的有關(guān)文件，要求煤礦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要從思想上高度重視煤礦安全工作，在堅持“安全第一、預(yù)防為主”的方針下，按照“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理、總體推進”的指導(dǎo)思想，正確處理好安全與生產(chǎn)、安全與改革、安全與利益的關(guān)系，切實負(fù)起安全的責(zé)任。

為了切實加強煤礦安全生產(chǎn)工作，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在安全生產(chǎn)工作中的關(guān)鍵作用，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)，促使煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人和有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營管理人員充分了解和掌握煤礦井下的安全狀況，及時發(fā)現(xiàn)和消除安全生產(chǎn)隱患，真正樹立“解決問題在井下，工作重點在現(xiàn)場”的觀念，本特別規(guī)定明確規(guī)定了煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定輪流帶班下井。這里所稱“國家規(guī)定”，主要是指為了預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，黨和國家關(guān)于對煤礦領(lǐng)導(dǎo)干部帶班下井工作的一系列有關(guān)法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件中的規(guī)定。例如1982年2月13日，國務(wù)院關(guān)于發(fā)布《礦山安全條例》的通知（國發(fā)〔1982〕30號）中明確指出：“搞好礦山安全工作，關(guān)鍵在于礦山主管部門和礦山企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部要有對革命事業(yè)高度負(fù)責(zé)的精神和深入細致的工作作風(fēng)，帶頭嚴(yán)格執(zhí)行條例的規(guī)定，經(jīng)常深入生產(chǎn)第一線跟班下井，調(diào)查研究，檢查督促，及時發(fā)現(xiàn)和消除事故的隱患，做到預(yù)防為主”；1996年1月1日，煤炭部《關(guān)于切實抓好1996年全國煤礦安全生產(chǎn)工作的決定》（煤安字〔1996〕第1號）中規(guī)定：“各級領(lǐng)導(dǎo)和各業(yè)務(wù)職能部門干部要經(jīng)常深入基層，深入現(xiàn)場抓安全管理；堅持領(lǐng)導(dǎo)干部24小時值班制度和下井檢查制度；領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)保安職能部門堅持現(xiàn)場安全辦公制度，及時解決現(xiàn)場存在的安全生產(chǎn)問題。對于作風(fēng)浮飄、長時間不下井，嚴(yán)重官僚主義而導(dǎo)致發(fā)生重大事故的局礦長，要嚴(yán)肅處理”；1997年1月1日，煤炭工業(yè)部《關(guān)于依法強化煤礦安全管理實現(xiàn)1997年全國煤礦安全生產(chǎn)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的決定》（煤安字〔1997〕）第1號）中規(guī)定“……各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須要轉(zhuǎn)變作風(fēng)，堅持領(lǐng)導(dǎo)干部下井制度，及時解決安全生產(chǎn)中的隱患和問題”；1999年1月15日，國家煤炭工業(yè)局《關(guān)于進一步加強煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》（煤辦字〔1999〕第17號）中規(guī)定“局、礦干部要堅持下井制度，區(qū)隊干部要堅持跟班制度，及時發(fā)現(xiàn)和處理不安全隱患，把事故消滅在萌芽狀態(tài)”，等等。

為進一步落實煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班制度， 國務(wù)院辦公廳于2005年10月31日批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委、安全監(jiān)管總局《關(guān)于煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班的指導(dǎo)意見》，對煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班再次提出以下要求：

一、煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員要堅持下井帶班

1、各類煤礦企業(yè)必須安排負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班，確保每個班次至少有1名負(fù)責(zé)人或生產(chǎn)經(jīng)營管理人員在現(xiàn)場帶班作業(yè)，與工人同下同上。

2、國有煤礦采煤、掘進、通風(fēng)、維修、井下機電和運輸作業(yè)，一律由區(qū)隊負(fù)責(zé)人帶班進行。

3、國有煤礦副總工程師以上的管理人員，每月在完成規(guī)定下井次數(shù)的同時，熟悉生產(chǎn)的，要保證1至2次下井帶班。

4、國有煤礦集團公司管理人員，要經(jīng)常下井了解安全生產(chǎn)情況，研究解決井下存在的問題。煤礦在貫通、初次放頂、排瓦斯、揭露煤層、處理火區(qū)、探放水、過斷層等關(guān)鍵階段，集團公司的負(fù)責(zé)人要按規(guī)定到現(xiàn)場指導(dǎo)，確保安全生產(chǎn)。

5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、其他民營煤礦的各類作業(yè)，必須由礦長、副礦長和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員在現(xiàn)場帶班進行。
二、建立和完善下井帶班制度

1、煤礦企業(yè)要建立健全煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班制度，明確下井帶班的作業(yè)種類、下井帶班人員范圍、每月下井帶班的次數(shù)、在井下工作時間、下井帶班的任務(wù)和職責(zé)權(quán)限、日班與夜班比例，以及考核獎懲辦法等。

2、國有煤礦集團公司管理人員，以及集團公司機關(guān)處室負(fù)責(zé)人，所屬各礦的負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員的下井帶班辦法，由集團公司制訂，報省煤炭行業(yè)管理部門批準(zhǔn)，并報同級安全監(jiān)管部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)和國有資產(chǎn)監(jiān)管部門備案�；鶎訁^(qū)隊負(fù)責(zé)人、礦機關(guān)科室負(fù)責(zé)人下井帶班的具體辦法，由煤礦根據(jù)實際情況制訂。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、其他民營煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員以及出資人下井帶班的具體辦法，由煤礦所在縣(市)煤炭行業(yè)管理部門制訂并負(fù)責(zé)監(jiān)督考核，報同級煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)備案。

三、明確下井帶班人員的職責(zé)

1、下井帶班人員要把保證安全生產(chǎn)作為第一位的責(zé)任，切實掌握當(dāng)班井下的安全生產(chǎn)狀況，加強對重點部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的檢查巡視，及時發(fā)現(xiàn)和組織消除事故隱患，及時制止違章違紀(jì)行為，嚴(yán)禁違章指揮、嚴(yán)禁超能力組織生產(chǎn)。

2、煤礦礦長、區(qū)隊長是礦、區(qū)隊安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，下井帶班人員協(xié)助礦長、區(qū)隊長對當(dāng)班安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。煤礦發(fā)生危及職工生命安全的重大隱患和嚴(yán)重問題時，帶班人員必須立即組織采取停產(chǎn)、撤人、排除隱患等緊急處置措施，并及時向礦長、區(qū)隊長報告。煤礦發(fā)生生產(chǎn)安全責(zé)任事故，要在追究礦長、區(qū)隊長責(zé)任的同時，追究當(dāng)班帶班人員相應(yīng)的責(zé)任。

四、嚴(yán)格企業(yè)內(nèi)部管理和考核

1、實行井下交接班制度。上一班的帶班人員要在井下向接班的帶班人員詳細說明井下安全狀況、存在的問題及原因、需要注意的事項等，并認(rèn)真填記交接班記錄簿。

2、建立下井帶班檔案。下井帶班的煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員升井后，要將下井的時間、地點、經(jīng)過路線、發(fā)現(xiàn)的問題及處理意見等有關(guān)情況進行詳細登記，并存檔備查。

3、加強企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督考核。要把煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班情況與礦長資格證、礦長安全生產(chǎn)資格證及經(jīng)濟收入等掛鉤，嚴(yán)格考核。要建立獎懲制度，對認(rèn)真履行職責(zé)、防止事故有功人員要給予獎勵；對弄虛作假的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要嚴(yán)肅處理。

五、加大監(jiān)管監(jiān)察力度

1、各級煤炭行業(yè)管理部門是落實煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班制度的主管部門，要認(rèn)真履行職責(zé)，抓好有關(guān)制度的建設(shè)和落實。

2、各級煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)要按照職責(zé)分工加強監(jiān)督檢查，把煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班制度的建立和執(zhí)行情況作為監(jiān)管監(jiān)察的重要內(nèi)容，加強檢查監(jiān)督。

3、煤炭行業(yè)管理部門、煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)要把煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班的主要情況，及時向組織人事部門或國有資產(chǎn)監(jiān)管部門通報，作為干部考核的重要內(nèi)容。

4、縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)在煤礦企業(yè)安全檢查過程中，發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人或者生產(chǎn)經(jīng)營管理人員在一周內(nèi)沒有按照國家規(guī)定帶班下井，或者下井登記檔案有弄虛作假情況的，要對該煤礦企業(yè)處以3萬元以上15萬元以下的罰款。

六、加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督

1、各煤礦企業(yè)要把煤礦負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班制度的落實情況定期向全體職工及其家屬和社會公開，接受職工群眾監(jiān)督。

2、各級煤炭行業(yè)管理部門、煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，要將有關(guān)監(jiān)督檢查情況，以一定方式向社會公布。有關(guān)部門和煤礦企業(yè)要設(shè)立舉報電話和舉報信箱，對群眾舉報的問題要及時核查處理。

3、新聞媒體要加強輿論監(jiān)督，對作風(fēng)扎實、經(jīng)常深入井下解決安全生產(chǎn)實際問題、表現(xiàn)突出的下井帶班人員要大力宣傳；對不負(fù)責(zé)任、甚至弄虛作假的，要予以公開曝光。

第二十二條 煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)免費為每位職工發(fā)放煤礦職工安全手冊。

煤礦職工安全手冊應(yīng)當(dāng)載明職工的權(quán)利、義務(wù)，煤礦重大安全生產(chǎn)隱患的情形和應(yīng)急保護措施、方法以及安全生產(chǎn)隱患和違法行為的舉報電話、受理部門。

煤礦企業(yè)沒有為每位職工發(fā)放符合要求的職工安全手冊的，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期未改正的，處5萬元以下的罰款。

【釋義】本條是關(guān)于發(fā)放煤礦職工安全手冊、煤礦職工安全手冊應(yīng)載明的內(nèi)容及煤礦企業(yè)沒有發(fā)放職工安全手冊的處罰的規(guī)定。

一、發(fā)放煤礦職工安全手冊

現(xiàn)今煤礦企業(yè)的職工，大多是農(nóng)民工、輪換工、合同工、協(xié)議工和臨時工等，他們文化水平較低，又沒有專業(yè)技術(shù)。因此，各煤礦企業(yè)除建立嚴(yán)格的用工制度外，要定期對上崗職工進行強化性的安全技術(shù)崗位培訓(xùn)，并免費為每位職工發(fā)放煤礦職工安全手冊。這里所說的“煤礦企業(yè)”，包括國有重點煤礦企業(yè)、國有地方煤礦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦企業(yè)。據(jù)有關(guān)部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2002年全國百萬噸死亡率為4.27。其中國有重點煤礦為1.237，國有地方煤礦為2.74，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為13.33。從數(shù)據(jù)上看，小煤礦的死亡比率比較高，是造成我國煤礦安全事故頻發(fā)的重要原因之一。這主要是由于小煤礦的規(guī)模較小、條件較差，管理水平又相對比較落后，加之一些煤礦，只注重生產(chǎn)效率，忽視安全措施的保障，造成許多煤礦工人每天冒著危險作業(yè)，最終不可避免地會發(fā)生事故。為此，《特別規(guī)定》明確規(guī)定，煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)免費為每位職工發(fā)放煤礦職工安全手冊，以使每位職工真正了解自身的權(quán)利、義務(wù)，以及煤礦存在的重大安全生產(chǎn)隱患的情形、應(yīng)急保護措施、方法等，增強個人安全保護意識，從而最大限度地減少事故的發(fā)生。

二、煤礦職工安全手冊應(yīng)載明的內(nèi)容

對于煤礦職工安全手冊應(yīng)載明哪些內(nèi)容，《特別規(guī)定》明確規(guī)定“煤礦職工安全手冊應(yīng)當(dāng)載明職工的權(quán)利、義務(wù)，煤礦重大安全生產(chǎn)隱患的情形和應(yīng)急保護措施、方法以及安全生產(chǎn)隱患和違法行為的舉報電話、受理部門”。此外，為了進一步落實特別規(guī)定，2005年9月13日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局印發(fā)了《關(guān)于編寫、發(fā)放<煤礦職工安全手冊>的指導(dǎo)意見》，詳細寫明了煤礦職工安全手冊應(yīng)載明的內(nèi)容、要求及發(fā)放時間。

（一）《手冊》必須包括職工的權(quán)利、義務(wù)、煤礦各種災(zāi)害的表現(xiàn)形式及應(yīng)對措施、礦工自救和互救知識，本地煤礦安全生產(chǎn)隱患和違法行為舉報電話及受理部門等內(nèi)容（詳細內(nèi)容參見所附《煤礦職工安全手冊》編寫提綱），并按一般性的通用內(nèi)容和結(jié)合本礦井災(zāi)害特點的專用內(nèi)容兩個部分編寫。各企業(yè)編寫、選用的《手冊》,必須隨礦井生產(chǎn)布局、災(zāi)害形式等變化隨時進行修訂，保證《手冊》內(nèi)容準(zhǔn)確反映礦井的實際情況。

（二）《手冊》的編寫應(yīng)遵循圖文并茂、文字簡練、言簡意賅、通俗易懂、篇幅適當(dāng)?shù)脑瓌t；《手冊》的印制要符合攜帶方便，經(jīng)久耐用的原則。

（三）《手冊》原則上由煤礦企業(yè)自行組織人員編寫。技術(shù)力量和能力缺乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦企業(yè)，可委托中介機構(gòu)組織編寫或由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門統(tǒng)一組織編寫。

（四）煤礦企業(yè)必須免費向職工發(fā)放《手冊》，保證所有職工人手一冊，并于2005年12月1日前發(fā)放到職工手中。

根據(jù)《煤礦職工安全手冊》編寫提綱的要求，《手冊》主要包括以下幾個部分：

一、通用部分

本部分內(nèi)容為各煤礦企業(yè)《煤礦職工安全手冊》（以下簡稱《手冊》）所必需包括的內(nèi)容。

（一）煤礦工人的安全生產(chǎn)權(quán)利（《安全生產(chǎn)法》賦予的權(quán)力）。 即：

1、生產(chǎn)經(jīng)營單位與從業(yè)人員訂立的勞動合同，應(yīng)當(dāng)載明有關(guān)保障從業(yè)人員勞動安全、防止職業(yè)危害的事項，以及依法為從業(yè)人員辦理工傷社會保險的事項。

　　生產(chǎn)經(jīng)營單位不得以任何形式與從業(yè)人員訂立協(xié)議，免除或者減輕其對從業(yè)人員因生產(chǎn)安全事故傷亡依法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2、生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員有權(quán)了解其作業(yè)場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施及事故應(yīng)急措施，有權(quán)對本單位的安全生產(chǎn)工作提出建議。

3、從業(yè)人員有權(quán)對本單位安全生產(chǎn)工作中存在的問題提出批評、檢舉、控告；有權(quán)拒絕違章指揮和強令冒險作業(yè)。

　　生產(chǎn)經(jīng)營單位不得因從業(yè)人員對本單位安全生產(chǎn)工作提出批評、檢舉、控告或者拒絕違章指揮、強令冒險作業(yè)而降低其工資、福利等待遇或者解除與其訂立的勞動合同。

4、從業(yè)人員發(fā)現(xiàn)直接危及人身安全的緊急情況時，有權(quán)停止作業(yè)或者在采取可能的應(yīng)急措施后撤離作業(yè)場所。

　　生產(chǎn)經(jīng)營單位不得因從業(yè)人員在前款緊急情況下停止作業(yè)或者采取緊急撤離措施而降低其工資、福利等待遇或者解除與其訂立的勞動合同。

5、因生產(chǎn)安全事故受到損害的從業(yè)人員，除依法享有工傷社會保險外，依照有關(guān)民事法律尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向本單位提出賠償要求。

（二）煤礦工人的安全生產(chǎn)義務(wù)（《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的義務(wù)）。 即：

1、從業(yè)人員在作業(yè)過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守本單位的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，服從管理，正確佩戴和使用勞動防護用品。

2、從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)接受安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，掌握本職工作所需的安全生產(chǎn)知識，提高安全生產(chǎn)技能，增強事故預(yù)防和應(yīng)急處理能力。

3、從業(yè)人員發(fā)現(xiàn)事故隱患或者其他不安全因素，應(yīng)當(dāng)立即向現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理人員或者本單位負(fù)責(zé)人報告；接到報告的人員應(yīng)當(dāng)及時予以處理。

　　（三）入井須知。

　�。ㄋ模┳跃�、互救基本知識。

　　（五）舉報內(nèi)容。對舉報非法煤礦和存在國務(wù)院《特別規(guī)定》列舉的15項重大隱患進行生產(chǎn)的行為的，經(jīng)查實后，可以獲得1000-10000元的舉報獎勵。

　　（六）礦井所在地負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、駐地煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的舉報電話及通信地址；其他認(rèn)為需要明確的舉報電話及通信地址。

　�。ㄆ撸┢渌�相關(guān)內(nèi)容

二、專用部分

本部分內(nèi)容為各煤礦企業(yè)根據(jù)本企業(yè)災(zāi)害類型選編內(nèi)容。要求全面、真實、準(zhǔn)確地反映本企業(yè)的災(zāi)害形式、征兆及主要防范措施，針對性地列舉職工在緊急狀態(tài)下的應(yīng)對措施。主要內(nèi)容包括：

（一）本礦井基本情況

1、本礦井地理位置、生產(chǎn)能力、開拓方式、通風(fēng)系統(tǒng)，礦井安全管理機構(gòu)和主要負(fù)責(zé)人及其通訊方式。

2、本礦井災(zāi)害緊急預(yù)案中井下各工作地點的避災(zāi)路線。

（二）煤礦重大安全生產(chǎn)隱患的情形和應(yīng)急保護措施、方法

1、瓦斯事故隱患及應(yīng)急處理措施

（1）瓦斯發(fā)生爆炸的條件

　�。�2）瓦斯爆炸、燃燒和窒息事故常見發(fā)生地點。

　�。�3）預(yù)防瓦斯爆炸的主要措施。

　�。�4）《煤礦安全規(guī)程》關(guān)于采掘作業(yè)地點瓦斯?jié)舛燃巴咚箼z查的規(guī)定。

　　（5）瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)在保證煤礦生產(chǎn)安全中的作用及保證系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定和注意事項。

　�。�6）通風(fēng)設(shè)備、設(shè)施對安全生產(chǎn)的重要作用、影響和保證安全生產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定。

　�。�7）發(fā)生瓦斯爆炸、燃燒及窒息事故后的應(yīng)急原則和安全注意事項。

　�。�8）重大瓦斯事故案例。

　　2、煤與瓦斯突出事故隱患及應(yīng)急處理措施

　　（1）本礦井發(fā)生突出的征兆及常見的發(fā)生環(huán)節(jié)。

　�。�2）本礦井預(yù)防突出的主要措施及管理規(guī)定。

　　（3）發(fā)現(xiàn)瓦斯突出預(yù)兆和發(fā)生突出事故后的應(yīng)急原則及安全注意事項。

　　3、水災(zāi)事故隱患及應(yīng)急處理措施

　�。�1）本礦井水害類型和易發(fā)生突水事故的地點。

　�。�2）礦井發(fā)生突水事故時的預(yù)兆。

　�。�3）本礦井防治礦井水害的主要措施。

　�。�4）發(fā)現(xiàn)突水預(yù)兆和發(fā)生水災(zāi)事故后的應(yīng)急原則及安全注意事項。

　�。�5）水災(zāi)事故后成功脫險的事故案例。

　　4、火災(zāi)事故隱患及應(yīng)急處理措施

　�。�1）煤炭自然發(fā)火的預(yù)兆及常見發(fā)生地點。

　�。�2）本礦井預(yù)防煤炭自燃的主要措施。

　　（3）接近本礦井已封閉火區(qū)時的安全注意事項。

　�。�4）消防器材儲備地點和使用方法。

　�。�5）發(fā)現(xiàn)煤炭自燃征兆和發(fā)生火災(zāi)事故后的應(yīng)急原則及安全注意事項。

　　5、頂板事故（包括沖擊地壓災(zāi)害）隱患及應(yīng)急處理措施

　�。�1）本礦井頂板類型、支護方式及采空區(qū)頂板控制方法。

　�。�2）發(fā)生頂板事故的預(yù)兆。

　�。�3）預(yù)防頂板事故的主要措施。

　�。�4）發(fā)現(xiàn)頂板冒落（沖擊地壓）征兆和發(fā)生頂板事故后的緊急處理原則及安全注意事項。

　　6、煤塵危害及處理措施

　�。�1）《煤礦安全規(guī)程》關(guān)于礦井作業(yè)地點粉塵（包括煤塵）濃度的規(guī)定。

　　（2）煤塵爆炸的條件。

　�。�3）本礦井預(yù)防煤塵爆炸和預(yù)防煤塵爆炸傳播的主要措施。

　　（4）關(guān)于職業(yè)危害防治的有關(guān)規(guī)定和因公身患塵肺病后應(yīng)享受待遇的有關(guān)規(guī)定。

　�。�5）發(fā)生煤塵爆炸事故后的應(yīng)急原則和安全注意事項。

　　7、電氣事故形式及防范措施

　�。�1）本礦井常見的電氣傷人事故類型和預(yù)防措施。

　�。�2）維修電氣設(shè)備時的注意事項。

　�。�3）掘進工作面恢復(fù)供電時的規(guī)定。

　　8、運輸事故形式及防范措施

　�。�1）本礦井主要運輸方式和可能造成的人身傷害事故。

　　（2）在運輸巷道中行走時的注意事項。

三、對企業(yè)沒有發(fā)放職工安全手冊行為的處罰

根據(jù)本條規(guī)定，各煤礦企業(yè)沒有為每位職工發(fā)放符合要求的職工安全手冊的，首先，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)責(zé)令限期改正；其次，對于逾期沒有改正的煤礦企業(yè)，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)對其處以5萬元以下的罰款。

第二十三條 任何單位和個人發(fā)現(xiàn)煤礦有本規(guī)定第五條第一款和第八條第二款所列情形之一的，都有權(quán)向縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)舉報。

　　受理的舉報經(jīng)調(diào)查屬實的，受理舉報的部門或者機構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予最先舉報人1000元至1萬元的獎勵，所需費用由同級財政列支。

　　縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)接到舉報后，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理；不及時調(diào)查處理的，對有關(guān)責(zé)任人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告、記過、記大過或者降級的行政處分。

【釋義】本條是關(guān)于對非法煤礦及煤礦非法生產(chǎn)舉報及其處理的規(guī)定。

為落實該條規(guī)定，加強煤礦安全生產(chǎn)的社會監(jiān)督，鼓勵和獎勵舉報煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為，及時發(fā)現(xiàn)并排除隱患，制止和懲處違法行為，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、財政部于2005年9月24日聯(lián)合制定了《舉報煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的獎勵辦法（試行）》，對此做出了具體規(guī)定：

一、舉報人和舉報事項

任何單位和個人（以下簡稱舉報人）有權(quán)對其發(fā)現(xiàn)的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和煤礦有關(guān)安全生產(chǎn)的違規(guī)違法行為向縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)及其設(shè)在各省、自治區(qū)、直轄市和煤礦礦區(qū)的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)舉報。

舉報人可以采取書信、電子郵件、電話、傳真、走訪等方式舉報。

舉報人舉報的事項應(yīng)當(dāng)客觀真實，對其提供材料內(nèi)容的真實性負(fù)責(zé)，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。

舉報人舉報的事項，應(yīng)當(dāng)是地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)沒有發(fā)現(xiàn)，或者雖然發(fā)現(xiàn)但未按有關(guān)規(guī)定依法處理的。主要包括：

1、非法煤礦，即煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證擅自進行生產(chǎn)，或者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自建設(shè)的；

2、非法生產(chǎn)的煤礦，即煤礦已被責(zé)令關(guān)閉、停產(chǎn)整頓、停止作業(yè)，而擅自進行生產(chǎn)的；

3、有重大安全生產(chǎn)隱患的煤礦；

4、隱瞞傷亡事故的煤礦；

5、國家機關(guān)工作人員和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資入股煤礦，及其他與煤礦安全生產(chǎn)有關(guān)的違規(guī)違法行為；

6、煤礦其他安全生產(chǎn)違規(guī)違法行為。

二、舉報的受理

受理舉報的部門或者機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全受理舉報煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的登記、核查、處理、督辦、答復(fù)、統(tǒng)計和報告制度，并向社會公開舉報電話（傳真）、電子信箱、通信地址、郵政編碼和領(lǐng)取獎金辦法。

核查處理煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和煤礦有關(guān)安全生產(chǎn)的違規(guī)違法行為的舉報事項按照下列規(guī)定辦理：

1、縣級人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門，負(fù)責(zé)受理本行政區(qū)域內(nèi)煤礦（不含設(shè)區(qū)的市以上人民政府所屬煤礦）的舉報事項；設(shè)區(qū)的市人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門，負(fù)責(zé)受理本行政區(qū)域內(nèi)市屬煤礦的舉報事項；省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門，負(fù)責(zé)受理本省、自治區(qū)、直轄市所屬煤礦的舉報事項。

2、國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)設(shè)在省、自治區(qū)、直轄市的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)以及設(shè)在煤礦礦區(qū)的分支機構(gòu)，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)各類煤礦的舉報事項。

3、地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門與煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)在核查受理的舉報事項之前，應(yīng)當(dāng)相互溝通，避免重復(fù)核查和重復(fù)獎勵。

4、設(shè)區(qū)的市以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)以及國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門可以直接核查處理轄區(qū)內(nèi)的舉報事項。

5、舉報國家機關(guān)工作人員和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資入股煤礦及其他與煤礦安全生產(chǎn)有關(guān)的違規(guī)違法行為的，按照人事管理權(quán)限，由接到舉報的部門或者機構(gòu)及時轉(zhuǎn)送相應(yīng)的紀(jì)檢、監(jiān)察機關(guān)核查處理，經(jīng)核查屬實的，由接到舉報的部門或者機構(gòu)對舉報人給予獎勵。

6、舉報事項涉及其他部門的，由接到舉報的部門或者機構(gòu)及時轉(zhuǎn)送相關(guān)部門核查處理，經(jīng)核查屬實的，由接到舉報的部門或者機構(gòu)對舉報人給予獎勵。

7、受理舉報的部門或者機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時核查處理舉報事項，自受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)；情況復(fù)雜的，經(jīng)上一級負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)批準(zhǔn)后可以延長核查處理時間。

三、舉報獎勵

1、受理的舉報經(jīng)調(diào)查屬實的，受理舉報的部門或者機構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予實名舉報的最先舉報人1000元至1萬元的獎勵，并依法免交個人所得稅。

2、獎金的具體數(shù)額由負(fù)責(zé)核查處理舉報事項的部門或者機構(gòu)根據(jù)具體情況評定，并報省級負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)備案。

3、縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門負(fù)責(zé)核查處理的舉報事項，給予舉報人的獎金由同級財政列支。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負(fù)責(zé)核查處理的舉報事項，給予舉報人的獎金由中央財政列支。

4、多人多次舉報同一事項的，由最先受理舉報的縣級以上負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)給予實名舉報的最先舉報人一次性獎勵。多人聯(lián)名舉報同一事項的，獎金可以平均分配，由第一署名人或者第一署名人書面委托的其他署名人領(lǐng)取。

5、舉報人接到領(lǐng)獎通知后，應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)憑舉報人有效證件到指定地點領(lǐng)取獎金；對舉報人無法通知的，受理舉報的部門或者機構(gòu)可在一定范圍內(nèi)進行公告；逾期未領(lǐng)者，視為放棄權(quán)利。

受理舉報的部門或者機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法保護舉報人的合法權(quán)益并為其保密。舉報人要求答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)及時將核查處理結(jié)果用適當(dāng)方式向舉報人反饋。舉報人受到打擊報復(fù)的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法查處。

第二十四條 煤礦有違反本規(guī)定的違法行為，法律規(guī)定由有關(guān)部門查處的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法進行查處。但是，對同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

【釋義】本條是關(guān)于對煤礦違法行為進行依法查處以及處罰的禁止性規(guī)定。

一、對煤礦違法行為依法查處的主體

對于煤礦違反《特別規(guī)定》的違法行為，既可能由負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)處理，也可能由法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他部門處理。如，未取得采礦許可證的，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門處理；應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N營業(yè)執(zhí)照的，由工商部門處理；《中華人民共和國煤炭法》第七十條規(guī)定，“違反本法第三十一條的規(guī)定，擅自開采保安煤柱或者采用危及相鄰煤礦生產(chǎn)安全的危險方法進行采礦作業(yè)的，由勞動行政主管部門會同煤炭管理部門責(zé)令停止作業(yè)；由煤炭管理部門沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款，吊銷其煤炭生產(chǎn)許可證；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任�！�

二、處罰的禁止性規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第八條的規(guī)定，行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。有關(guān)部門對于違法行為可以給予一種行政處罰，也可以給予多種行政處罰，但對于同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

對于同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰，這是“一事不二罰”原則的應(yīng)用。我國有幾十個國家行政機關(guān)從事行政管理。行政機關(guān)認(rèn)為公民的行為違反了國家有關(guān)行政法律法規(guī)規(guī)定的，就可以給予行政處罰。但是由于公民的一個行為往往屬于多個行政機關(guān)的管理范圍，極有可能產(chǎn)生同一行為被兩個以上行政機關(guān)給予行政處罰的情況。為了避免多頭重復(fù)處罰，保護公民的合法權(quán)益，《行政處罰法》第24條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這便是行政處罰中的“一事不二罰”原則，正確理解執(zhí)行這一原則，應(yīng)當(dāng)領(lǐng)會并把握以下三層含義：

一是行為人的一個行為，同時違反了兩個以上行政法律、法規(guī)的規(guī)定，可以給予兩次以上的處罰，但如果處罰的種類是罰款，則只能由一個國家行政機關(guān)處罰一次；另一個國家行政機關(guān)只能給予其他形式的處罰。如《水污染防治法》第39條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成水污染事故的企業(yè)單位，由環(huán)境保護部門或者交通部門的航政機關(guān)根據(jù)所造成的危害和損失處以罰款……”如果環(huán)境保護部門和航政機關(guān)據(jù)此對同一違法行為各自作出同一種類的罰款決定，就是一事二罰。根據(jù)該法第38條規(guī)定，對造成水體嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，可以罰款或者責(zé)令其停止或者關(guān)閉。如果環(huán)境保護部門已決定罰款，作出限期治理決定的地方人民政府只能決定責(zé)令停止或者關(guān)閉。這樣，環(huán)境保護部門和地方政府分別作出罰款和責(zé)令停止或者關(guān)閉的決定，就不是一事二罰，因為違法事實雖然相同，但處罰種類卻是不同的。

二是行為人的一個行為，違反一個行政法律、法規(guī)規(guī)定，該法律、法規(guī)規(guī)定施罰的行政機關(guān)可以給予兩種行政處罰的，行政機關(guān)只能在處一次罰款的同時并處沒收違法所得，或其他形式的處罰，這種并處并不違背一事不二罰原則。

三是對構(gòu)成犯罪的行為，在依法追究刑事責(zé)任的同時，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，還可以給予行政處罰。

　　第二十五條 國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人有違反本規(guī)定的行為，依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予處分的，由監(jiān)察機關(guān)或者任免機關(guān)依法作出處分決定。

　　國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人對處分決定不服的，可以依法提出申訴。

【釋義】本條是關(guān)于處分實施主體及申訴的規(guī)定。

一、處分實施主體

行政處分的實施主體，是指誰有權(quán)給予國家行政機關(guān)工作人員和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人行政處分或者紀(jì)律處分。根據(jù)本條第一款的規(guī)定， 國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人有違反《特別規(guī)定》的行為，依照《特別規(guī)定》應(yīng)當(dāng)給予處分的，由監(jiān)察機關(guān)或者任免機關(guān)依法作出處分決定。據(jù)此，對于給予違反《特別規(guī)定》的國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人行政處分的實施主體是監(jiān)察機關(guān)或者任免機關(guān)。

監(jiān)察機關(guān)，是指各級人民政府中專門履行行政監(jiān)察職能的部門，即各級行政監(jiān)察機關(guān)。任免機關(guān)，是指對所屬的國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人有任免權(quán)限的國家行政機關(guān)。任免機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)作為處分的決定機關(guān)，擁有處分決定權(quán)，但是，任免機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)在作出處分決定時，各自的處分權(quán)限也是不同的。處分權(quán)限，是指在處分決定機關(guān)給予國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人處分權(quán)力方面的分工,具體地講,就是劃分各級任免機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)在給予不同級別的國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人和給予國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人不同處分種類上的權(quán)力界限。任免機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)在作出處分決定時，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限作出決定。

這里所稱的“管理權(quán)限”是一個廣義上的概念，包括許多方面，既包括有關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的對于國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人違法違紀(jì)案件的管轄權(quán)，又包括有關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定給予不同級別的國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人不同的處分種類的批準(zhǔn)權(quán)等。

（一）一般處分權(quán)限

對由各級國家行政機關(guān)自行任命的本機關(guān)的工作人員和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的處分，各該機關(guān)就可以決定。也就是說，任免機關(guān)的處分權(quán)限一般限于由其任命的國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，對不是由其任命的國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，任免機關(guān)無權(quán)給予處分。

而監(jiān)察機關(guān)則不同，根據(jù)《行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可以給予有違法違紀(jì)行為的監(jiān)察對象行政處分或者紀(jì)律處分，其中包括給予不是由監(jiān)察機關(guān)任命的國家行政機關(guān)工作人員和由國家行政機關(guān)任命的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人行政處分或者紀(jì)律處分。

國家行政機關(guān)任命的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，是指國有企業(yè)中由國家行政機關(guān)以委任、派遣等形式任命的企業(yè)負(fù)責(zé)人。關(guān)于國家行政機關(guān)任命的國有企業(yè)人員的規(guī)定，分散在許多現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中，例如，現(xiàn)行《中華人民共和國公司法》第六十七條規(guī)定，“國有獨資公司監(jiān)事會主要由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)、部門委派的人員組成”。第六十八條規(guī)定，國有獨資公司“董事會成員為三人至九人，由國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門按照董事會的任期委派或者更換”�！岸�事會設(shè)董事長一人，可以視需要設(shè)副董事長。董事長、副董事長，由國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門從董事會成員中指定”等。

（二）給予經(jīng)各級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或者決定任命的國家行政機關(guān)工作人員、由人民政府任命的國家行政機關(guān)工作人員行政處分的特殊處分權(quán)限

由于本特別規(guī)定涉及到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級人民政府負(fù)責(zé)人以及政府所屬部門負(fù)責(zé)人的行政處分，就不可避免地涉及到特殊處分權(quán)限的問題。

1．各級人民政府的特殊處分權(quán)限

國務(wù)院有權(quán)對全國人民代表大會或者其常務(wù)委員會決定任命的國務(wù)院組成人員直接作出警告、記過、記大過和降級的行政處分。對于根據(jù)被調(diào)查的國務(wù)院組成人員的違紀(jì)事實擬給予其撤職、開除處分的，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院向全國人民代表大會提出罷免建議，或者向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出免職建議。在全國人民代表大會作出罷免決定，或者全國人民代表大會常務(wù)委員會作出免職決定以后，由國務(wù)院作出給予上述人員撤職或者開除處分的決定。同時，國務(wù)院可以根據(jù)實際需要在全國人大或者全國人大常委會作出罷免或者免職決定前，先行停止其職務(wù)。應(yīng)當(dāng)注意這里所指的先行停止其職務(wù)，并不涉及對其職務(wù)的變動，只是先行停止其以公職身份執(zhí)行公務(wù)。給予經(jīng)地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或者決定任命的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員行政處分，由其上一級人民政府決定。上一級人民政府有權(quán)直接給予地方各級人大及其常委會選舉或者決定任命的政府領(lǐng)導(dǎo)人員以警告、記過、記大過和降級的行政處分；對于根據(jù)被調(diào)查的地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)人員的違紀(jì)事實，擬給予其撤職、開除處分的，一般應(yīng)先由本級人民政府向同級人民代表大會提出罷免建議，其中，擬給予縣級以上地方人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員撤職、開除處分的，也可以由本級人民政府向同級人民代表大會常務(wù)委員會提出撤銷職務(wù)的建議；擬給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員撤職、開除處分的，由本級人民政府先向同級人民代表大會提出罷免建議。在人大或者人大常委會作出罷免或者撤銷職務(wù)決定前，上級人民政府可以先行停止其職務(wù)。比如,省級人民政府有權(quán)直接作出給予所屬地級市人民政府副市長警告、記過、記大過和降級處分的權(quán)力；但如根據(jù)被調(diào)查人的違紀(jì)事實擬給予其撤職、開除處分的，一般應(yīng)先由地級市人民政府向同級人民代表大會提出罷免建議或者向同級人民代表大會常務(wù)委員會提出撤銷職務(wù)的建議，在市人大或者人大常委會作出罷免或者撤銷職務(wù)的決定后，由省人民政府作出給予副市長撤職或者開除處分的決定。

給予經(jīng)地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任命的工作部門正職領(lǐng)導(dǎo)人員行政處分，由本級人民政府決定。本級人民政府有權(quán)直接作出給予地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任命的工作部門正職領(lǐng)導(dǎo)人員警告、記過、記大過和降級處分；根據(jù)被調(diào)查人員的違紀(jì)事實，需要給予其撤職、開除處分的，由本級人民政府向同級人民代表大會常務(wù)委員會提出免職建議。在同級人民代表大會常務(wù)委員會作出免職決定之后，由本級人民政府作出給予撤職或者開除處分的決定。根據(jù)工作需要，在人大常委會作出免職決定前，本級人民政府可以先行停止其職務(wù)。

2．監(jiān)察機關(guān)的特殊處分權(quán)限

對由本級人民代表大會及其常務(wù)委員會決定任命的本級人民政府各部門領(lǐng)導(dǎo)人員和下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或者決定任命的人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員，監(jiān)察機關(guān)根據(jù)對違紀(jì)案件調(diào)查的結(jié)果，擬給予警告、記過、記大過、降級處分的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級人民政府提出處分意見，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，由監(jiān)察機關(guān)下達監(jiān)察決定；擬給予撤職、開除處分的，應(yīng)當(dāng)先由本級人民政府或者下一級人民政府提請同級人民代表大會罷免職務(wù)，或者向同級人民代表大會常務(wù)委員會提請免去職務(wù)或者撤銷職務(wù)后，再由監(jiān)察機關(guān)下達監(jiān)察決定。

對本級人民政府任命的人員，監(jiān)察機關(guān)根據(jù)對違紀(jì)案件調(diào)查的結(jié)果，擬給予警告、記達、記大過、降級處分的，由監(jiān)察機關(guān)直接作出監(jiān)察決定，報本級人民政府備案；擬給予撤職、開除處分的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級人民政府提出處分意見，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，由監(jiān)察機關(guān)下達監(jiān)察決定。

二、申訴

根據(jù)本條第二款的規(guī)定，國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人對處分決定不服的，可以依法提出申訴。依法，主要是指現(xiàn)行的《國家公務(wù)員暫行條例》，以及明年1月1日起即將施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》（屆時《國家公務(wù)員暫行條例》將廢止）和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》。

所謂不服處分的申訴，是指國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人不服所受到的行政處分或者紀(jì)律處分，依法申請法定受理機關(guān)予以復(fù)查、復(fù)核，要求重新處理的活動。國家行政機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人對所受到的處分不服的，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定，依法進行申訴。

1、按照《公務(wù)員法》的規(guī)定進行申訴

國家行政機關(guān)工作人員對受到的處分不服的，可以按照《中華人民共和國公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，向原處理機關(guān)、同級公務(wù)員主管部門和作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提起申訴。即可以自知道該處分之日起三十日內(nèi)向原處理機關(guān)申請復(fù)核；對復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起十五日內(nèi)，按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該處分的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該處分之日起三十日內(nèi)直接向同級公務(wù)員主管部門和作出該處分的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴。對省級以下機關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處分決定的上一級機關(guān)提出再申訴。由于《中華人民共和國公務(wù)員法》自2006年1月1日起施行，因此，在2006年1月1日前，應(yīng)當(dāng)按照《國家公務(wù)員暫行條例》的有關(guān)規(guī)定提起申訴。

2、按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定進行申訴

國家行政機關(guān)工作人員和國家行政機關(guān)任命的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，對受到的處分不服的，還可以按照《行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，向行政監(jiān)察機關(guān)提起申訴。即可以自收到行政處分決定之日起三十日內(nèi)向監(jiān)察機關(guān)提出申訴，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起三十日內(nèi)作出復(fù)查決定；對復(fù)查決定仍不服的，可以自收到復(fù)查決定之日起三十日內(nèi)向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)核，上一級監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核申請之日起六十日內(nèi)作出復(fù)核決定。上一級監(jiān)察機關(guān)的復(fù)核決定和國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)的復(fù)查決定為最終決定。

對監(jiān)察決定不服的，可以自收到監(jiān)察決定之日起三十日內(nèi)向作出決定的監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)審，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)審申請之日起三十日內(nèi)作出復(fù)審決定；對復(fù)審決定仍不服的，可以自收到復(fù)審決定之日起三十日內(nèi)向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)核，上一級監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核申請之日起六十日內(nèi)作出復(fù)核決定。上一級監(jiān)察機關(guān)的復(fù)核決定和國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)的復(fù)審決定為最終決定。

這里需要注意四點，一、受處分的國家行政機關(guān)工作人員、國家行政機關(guān)任命的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人必須在法定期限提出申訴，超過法定期限受處分的國家行政機關(guān)工作人員和國家行政機關(guān)任命的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人就失去了法定的申訴權(quán)。設(shè)定申訴時限的目的在于促使受處分人員及時主張權(quán)利，同時避免行政機關(guān)不必要的工作支出和提高行政效率。二、原處理機關(guān)的復(fù)核決定不是最終決定（國務(wù)院的復(fù)核決定除外），受處分的國家行政機關(guān)工作人員、國家行政機關(guān)任命的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人對此復(fù)核決定不服仍然可以向有管轄權(quán)的同級公務(wù)員主管部門、作出該處分的機關(guān)的上一級機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)提出申訴；同時，向原處理機關(guān)提請復(fù)核不是受處分的國家行政機關(guān)工作人員、國家行政機關(guān)任命的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人提出申訴的必經(jīng)程序，受處分的國家行政機關(guān)工作人員和國家行政機關(guān)任命的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人可以不經(jīng)過此復(fù)核程序直接向有管轄權(quán)的同級公務(wù)員主管部門、作出該處分的機關(guān)的上一級機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)提出申訴。

第二十六條 當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，或者直接向人民法院提起行政訴訟。

【釋義】本條是對行政處罰不服的救濟途徑的規(guī)定。

根據(jù)本條的規(guī)定，當(dāng)事人對行政處罰不服的，可以有兩條救濟途徑，一是申請行政復(fù)議，二是向人民法院提起訴訟。在此值得注意的是，行政復(fù)議并不是行政訴訟的必經(jīng)程序，即當(dāng)事人也可以不進行行政復(fù)議直接向人民法院提起訴訟。

一、行政復(fù)議

（一）行政復(fù)議的概念和特征

行政復(fù)議是行政機關(guān)審查和裁決行政爭議活動的通稱。行政復(fù)議有如下幾個方面的特征：

1、行政復(fù)議是有行政復(fù)議權(quán)的行政機關(guān)主持的活動。首先，行政復(fù)議是行政機關(guān)的活動，其他國家機關(guān)如司法機關(guān)也對某些事宜進行復(fù)議，如司法機關(guān)對于當(dāng)事人不服法庭裁決而進行的復(fù)議等，但這種復(fù)議不能稱為行政復(fù)議。其次，行政復(fù)議是有復(fù)議權(quán)的行政機關(guān)的活動。行政復(fù)議權(quán)是法律、法規(guī)規(guī)定的對于行政行為進行審查并作出決定的權(quán)力。法律、法規(guī)一般將行政復(fù)議權(quán)授予作出具體行政行為的行政機關(guān)的上一級機關(guān)或者同級人民政府。不是所有的行政機關(guān)都有復(fù)議權(quán)，有的行政機關(guān)如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府就沒有行政復(fù)議權(quán)，不可能成為行政復(fù)議機關(guān)。最后，行政復(fù)議是行政機關(guān)居中主持下的活動。在行政復(fù)議活動中存在三方法律關(guān)系：行政復(fù)議機關(guān)、行政復(fù)議申請人、行政復(fù)議被申請人，其中行政復(fù)議機關(guān)處于主導(dǎo)地位。行政機關(guān)行使行政管理職權(quán)，直接對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)作出處理，與行政相對人形成的雙方法律關(guān)系，不是行政復(fù)議。

2、行政復(fù)議的對象是具體行政行為及其文件依據(jù)

首先，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第六條的規(guī)定，行政復(fù)議的對象是具體行政行為。具體行政行為，是行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或者行政機關(guān)委托的組織依法行使職權(quán)，對于特定對象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為，如罰款、發(fā)放許可證等。

其次，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定的審查申請，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)審查該規(guī)定的合法性，并依法作出處理，但國務(wù)院所屬部門的規(guī)章、地方人民政府的規(guī)章以及國務(wù)院的規(guī)范性文件不在審查之列。

3、行政復(fù)議因公民、法人或者其他組織提出申請而發(fā)生。首先，有權(quán)提起行政復(fù)議的只能是公民、法人或者其他組織，行政機關(guān)行使職權(quán)時不具有行政復(fù)議申請人的資格，但它以一般法人組織的身份接受其他行政機關(guān)的管理，其合法權(quán)益受到其他行政機關(guān)具體行政行為的不法法侵害時，也可以依法申請行政復(fù)議。其次，行政復(fù)議活動是應(yīng)公民、法人或者其他組織的申請而開始的，行政復(fù)議是一種依申請而產(chǎn)生的行為。當(dāng)然，申請只有在行政復(fù)議范圍和行政復(fù)議機關(guān)的管轄范圍內(nèi)，行政復(fù)議機關(guān)才會進行審查和作出決定。

（二）行政復(fù)議的范圍

根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條、第七條的規(guī)定，行政復(fù)議的范圍有兩大類，即行政機關(guān)的具體行政行為和作出具體行政行為的依據(jù)。

第一類，對行政機關(guān)作出的具體行政行為不服時，行政相對人可以申請行政復(fù)議�！缎姓�復(fù)議法》第六條規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：（一）對行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業(yè)執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（二）對行政機關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等行政強制措施決定不服的；（三）對行政機關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；（四）對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的；（六）認(rèn)為行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；（七）認(rèn)為行政機關(guān)違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（八）認(rèn)為符合法定條件，申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，行政機關(guān)沒有依法辦理的；（九）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的；（十）申請行政機關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關(guān)沒有依法發(fā)放的；（十一）認(rèn)為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。”

根據(jù)《特別規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、國家煤礦安生監(jiān)察機構(gòu)設(shè)在省、自治區(qū)、直轄市的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)（以下簡稱煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)）以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關(guān)部門，有權(quán)依法對煤礦企業(yè)及其有關(guān)人員進行罰款、停產(chǎn)整頓、暫扣或者吊銷許可證、沒收違法所得等處罰決定，這些都屬于《行政復(fù)議法》第六條第（一）項規(guī)定的復(fù)議事項，人民政府作出的關(guān)閉煤礦的強制措施屬于《行政復(fù)議法》第六條第（二）項規(guī)定的復(fù)議事項，因此，當(dāng)事人對行政處罰或者行政強制措施不服的，可以依照《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請行政復(fù)議。

第二類，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法的，在對具體行政行為申請行政復(fù)議的同時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。這些規(guī)定包括國務(wù)院部門的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的規(guī)定，但不含國務(wù)院的規(guī)范性文件和國務(wù)院部門規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。也就是說，因煤礦安全生產(chǎn)違法行為被處罰的當(dāng)事人，認(rèn)為縣級以上人民政府、縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安生監(jiān)察機構(gòu)作出的處罰決定所依據(jù)的規(guī)定不合法的，在對具體行政行為提起行政復(fù)議的同進，還可以對上述部門所依據(jù)的規(guī)定提出審查申請。

需要注意的是，不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，根據(jù)《行政復(fù)議法》第八條的規(guī)定，不能向行政機關(guān)提起行政復(fù)議，而應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定向有關(guān)行政機關(guān)提出申訴。

二、行政訴訟

（一）行政訴訟的概念和特征

行政訴訟，就是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起訴訟，由人民法院作出裁判的法律制度。

行政訴訟的特征是：

1、行政訴訟的雙方當(dāng)事人有一方必須是行政機關(guān)

這里所說的行政機關(guān)，是指由憲法和法律規(guī)定其職責(zé)權(quán)限，由人民代表大會或其常務(wù)委員會確定并任免其領(lǐng)導(dǎo)人，或者在政府編制序列內(nèi)的機關(guān)。法律法規(guī)授權(quán)的具有行政管理職能的組織，也可稱為廣義的或者訴訟意義上的行政機關(guān)。其他社會團體、企業(yè)事業(yè)單位，都不能稱為行政機關(guān)。不僅如此，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟當(dāng)事人的原告和被告，是恒定不變的，即原告必是公民、法人或者其他組織，被告必是行政機關(guān)，不能倒置。

2、行政訴訟的客體，是被公民、法人或者其他組織認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的行政機關(guān)的具體行政行為

行政機關(guān)依法行使行政權(quán)的具有法律意義的活動，稱為行政行為。行政行為有抽象和具體之分。抽象行政行為是指行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為，也即制定行政規(guī)范的行為。具體行政行為則是行政機關(guān)依法行使職權(quán)，針對特定的人就特定事件所作的直接影響其權(quán)利義務(wù)的行為。行政訴訟的客體是具體行政行為，與之相對的抽象行政行為不在行政訴訟范圍之內(nèi)。以具體行政行為為訴訟客體意味著，不管行政機關(guān)的行為有無書面決定，只要作出了行為，公民、法人或者其他組織認(rèn)為侵犯了其合法權(quán)益就可以起訴。

3、行政訴訟是向法院提起，由法院依法作出裁判的訴訟制度

公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的行政爭議，一般有兩條解決途徑，一是向作出具體行政行為的行政機關(guān)的上一級機關(guān)或者本級人民政府提出復(fù)議；二是向人民法院起訴，這就是行政訴訟，人民法院將按照《行政訴訟法》的規(guī)定，對行政案件作出裁判。

（二）人民法院受理行政案件的范圍

行政訴訟的受案范圍，是指人民法院可以受理哪些行政案件�；蛘哒f，法律授予人民法院可以在多大范圍內(nèi)有權(quán)對行政機關(guān)的行政行為進行司法審查。

《行政訴訟法》第十一條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的；（三）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；（四）認(rèn)為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（五）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（六）行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認(rèn)為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的；（八）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件�！�

當(dāng)事人對《特別規(guī)定》規(guī)定的行政處罰不服的，屬于《行政訴訟法》第十一條第（一）項規(guī)定的訴訟案件，人民政府作出的關(guān)閉煤礦的強制措施屬于《行政訴訟法》第十一條第（二）項規(guī)定的訴訟案件，因此，當(dāng)事人對行政處罰或者行政強制措施不服的，可以依照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。

三、行政復(fù)議與行政訴訟的區(qū)別

行政復(fù)議和行政訴訟作為解決行政爭議，保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的主要救濟制度，二者有許多相同點，例如，1、都以具體行政行為為審查對象；2、都是依申請產(chǎn)生的行為；3、申請人與被申請人也大致相同，等等。但是行政復(fù)議與行政訴訟也有本質(zhì)的區(qū)別，主要是：

1、受理機關(guān)和性質(zhì)不同。行政復(fù)議案件的受理機關(guān)是行政機關(guān)，一般是本級人民政府或者上一級主管行政機關(guān)，而行政訴訟案件都是由人民法院受理。受理機關(guān)不同，導(dǎo)致二者的性質(zhì)和活動程序也不同，行政復(fù)議是一項行政行為，程序上側(cè)重及時、便民，而行政訴訟是司法活動，程序上側(cè)重公正。

2、受案范圍不同。行政訴訟的受案范圍較窄，僅限于具體行政行為；而行政復(fù)議的受案范圍較寬，除了具體行政行為，公民、法人或者其他經(jīng)濟組織還可對具體行政行為所依據(jù)的文件規(guī)定一并提起行政復(fù)議。在具體行政行為方面，行政復(fù)議的范圍也寬于行政訴訟。

3、審查范圍不同。行政訴訟中，人民法院一般只審查具體行政行為的合法性，只對顯失公正的行政處罰才可以判決變更；而行政復(fù)議機關(guān)既審查具體行政行為的合法性，也審查具體行政行為的適當(dāng)性，還審查行政機關(guān)作出具體行政行為所依據(jù)的文件的合法性。

4、審理方式不同。行政復(fù)議原則上實行書面審查，而行政訴訟則采取法庭調(diào)查，相互辯論的方式進行審查。

5、變更的權(quán)限不同。人民法院在行政訴訟中只對顯失公正的行政處罰才可以判決予以變更；而行政復(fù)議機關(guān)則可變更被申請人的具體行政行為。但是，人民法院對于提起訴訟的具體行政行為有最終裁決權(quán)，而行政復(fù)議除法律規(guī)定為終局裁決的以外，并不具有最終裁決權(quán)。

第二十七條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以依據(jù)本規(guī)定制定具體實施辦法。

【釋義】本條是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定實施辦法的規(guī)定。

實施辦法，是與有關(guān)法律、法規(guī)相配套的用來對法律、法規(guī)的內(nèi)容作出更為具體的規(guī)定的規(guī)章或者規(guī)范性文件。實施辦法一般是為了保證有關(guān)法規(guī)的正確實施而制定的。實施辦法的內(nèi)容，主要是對有關(guān)法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容作出更為具體明確的規(guī)定，其目的是為了使有關(guān)法規(guī)便于理解和執(zhí)行，使之更具有可操作性。實施辦法的制定，通常有兩種情況：一是由有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門制定，經(jīng)制定法規(guī)的機關(guān)批準(zhǔn)后發(fā)布施行。另一種是由地方人民政府根據(jù)法規(guī)的基本精神，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定和發(fā)布，這種實施辦法其適用范圍和效力僅限于制定實施辦法的地方人民政府的管轄范圍內(nèi)。由于我國幅員遼闊，各地區(qū)政治、經(jīng)濟的發(fā)展很不平衡，情況千差萬別，僅靠國務(wù)院制定行政法規(guī)很難圓滿地調(diào)整和解決全國不同地區(qū)異常復(fù)雜的問題，有必要對地方人民政府進行授權(quán)性的規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)《特別規(guī)定》在其管轄范圍內(nèi)的實施、監(jiān)督和檢查，為了更好地貫徹執(zhí)行《特別規(guī)定》，《特別規(guī)定》授權(quán)其可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，制定《特別規(guī)定》的實施辦法。但是這些實施辦法只在本地區(qū)范圍內(nèi)具有效力，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《特別規(guī)定》的規(guī)定，不得與其相抵觸。

第二十八條 本規(guī)定自公布之日起施行。

【釋義】本條是關(guān)于《特別規(guī)定》施行日期的規(guī)定。

本條規(guī)定了《特別規(guī)定》開始施行的具體時間，即自公布之日起施行�！短貏e規(guī)定》是2005年9月3日由國務(wù)院公布的，因此自同日起施行。

法律的生效日期，是指法律對其所調(diào)整的社會關(guān)系開始具有拘束力的某一特定的具體時間。絕大多數(shù)的法律都在其附則中明確規(guī)定生效時間。從我國的立法實踐看，對于法律的生效時間的規(guī)定，通常有三種方式：

1、規(guī)定法律自發(fā)布或公布之日起生效，即法律從發(fā)布或者公布之日起即產(chǎn)生法律效力。此類法律法規(guī)在其附則中明確規(guī)定“本法自公布之日起施行”。例如，《中國人民銀行法》（1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過、根據(jù)2003年12月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國中國人民銀行法〉的決定》修正）第五十三條規(guī)定：“本法自公布之日起施行�！�

2、規(guī)定法律自某一具體時間起施行，這一具體時間為法律公布后的某一具體時間。例如，《中華人民共和國證券法》（1998年12月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過、1998年12月29日中華人民共和國主席令第12號公布）第二百一十四條規(guī)定：“本法自1999年7月1日起施行。”這種做法的通常目的在于給執(zhí)法部門一定的準(zhǔn)備時間，同時也是為了在法律正式實施前進行廣泛的宣傳，使社會普遍了解。

3、規(guī)定在其他法律法規(guī)生效后一定期限后生效，即規(guī)定一部法律以另一部法律的施行為前提，在另一部法律頒布施行一段時間后，該法律開始施行。此類法律本身沒有規(guī)定具體的生效時間，僅規(guī)定其施行自另一法律法規(guī)實施后某一時間才開始生效。例如，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第四十三條規(guī)定：“本法自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實施滿三個月之日起試行……”

本規(guī)定采取了上述的第一種方法，即自公布之日起施行。之所以采取這種方法，是因為近年來煤礦生產(chǎn)安全重大、特別重大事故呈上升和多發(fā)的態(tài)勢，給人民群眾的生命安全和財產(chǎn)造成了極大的損失，對社會的和諧安定也產(chǎn)生了不良影響。針對當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)工作中存在的突出矛盾和問題，國務(wù)院制定了《特別規(guī)定》，在總結(jié)近年來煤礦安全生產(chǎn)工作實踐經(jīng)驗和事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，堅持“預(yù)防為主”的方針，依照依法行政、執(zhí)法從嚴(yán)的要求和權(quán)責(zé)一致的原則，構(gòu)建了預(yù)防煤礦事故的責(zé)任體系，明確了煤礦事故預(yù)防工作的程序和步驟，提出了預(yù)防煤礦事故的一系列制度保障，把預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故納入了法制化軌道�！短貏e規(guī)定》的制定，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對煤礦安全生產(chǎn)的重視和遏制煤礦重特大事故、扭轉(zhuǎn)煤礦安全狀況的決心，體現(xiàn)了“以人為本”的施政理念和落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的現(xiàn)實需要，反映了人民群眾的迫切愿望。所以，為了盡快使《特別規(guī)定》產(chǎn)生預(yù)期的效果和作用，本條明確規(guī)定，《特別規(guī)定》自公布之日起施行。

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